一、公民参与农业保险监管的基础
(一)公民参与农业保险监管是农业保险本质
属性的必然要求一般认为，由于农业保险的公益性和一定的排他性决定了农业保险的准公共产品属性。农业保险的准公共产品属性要求国家应当无偿投入，农业保险的利用不应只考虑商业利益，还应当考量社会公共利益，而且还必须从国家战略的高度出发，通过农业保险来保障我国农业安全。农业保险监管的根本目的在于保障我国农业保险的可持续发展，实现社会公共利益———农业、农村全面发展。因此，农业保险监管属于公共管理的范畴，是公共服务之一种。公共服务是指“由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”农业保险中的欺诈、滥用和浪费，监管权力市场上的寻租和创租行为不但会损害社会公共利益，而且还会破坏社会的行为规则。虽然基于行政理性价值的农业保险监管体系可以保证监管更有效率，但将公民排除在监管体系之外，带来了公众回应缺失的问题。谁来监管监管者(quiscustodietipsoscustodes)就成为农业保险监管中的古老的拉丁问题。上世纪80年代，惠特克(GordonP．Whitaker)在《合作生产:提供服务中的公民参与》一文中指出，“很多公共服务需要普通公民的积极参与，尤其是那些将成为服务的直接受益者的人们的参与”。公民参与不仅强化监管者的公共责任，而且还可以提升农业保险服务的品质，确保公共利益的实现。因此，公民参与农业保险监管也许能成为解决这一古老的拉丁问题的钥匙。
(二)中国公民社会的兴起和发展为公民参与
农业保险监管提供了现实基础1978年，中国实行改革开放以后，随着经济体制和政治体制的改革，一个相对独立的公民社会逐渐兴起，80年代后有了较大的发展。这主要表现在以下四个方面:“民间组织的数量迅速增加;民间组织的种类大大增多;民间组织的独立性明显增强;民间组织的合法性日益增大”。从1993年到2007年，中国民间组织发展非常迅速。清华大学公共管理学院NGO研究所估计全国各类民间组织在200万至270万个之间。俞可平研究员则估计为300万个左右，估计最多的高达800多万个。“2001年到民政部门登记注册地民办非企业单位达到82089家。到2007年底，注册民办非企业单位已达173915家，比2001年增长了111．86﹪”。中国非政府和非营利的民间组织的不断壮大，说明中国公民社会已经现实的存在。虽然中国的公民社会在其存在的社会基础、制度基础、与政府的关系以及对国家治理的作用与西方国家的公民社会有诸多不同，尽管，中国现实和历史的消极因素制约着公民社会的发展，但“中国已经迈进公民社会”。公民社会的发展不断影响和改变着国家的经济、政治和社会的生态，不仅在完善社会主义市场经济、转变政府职能、实现社会善治、扩大公民参与等方面发挥着越来越重要的功能，而且对公民权利意识觉醒、参与意识的增强、参与热情的培育、参与能力的提升起着越来越重要的作用。公民社会的兴起和发展也为公民参与农业保险监管提供了现实基础。
(三)公民参与农业保险监管的宪政基础
公民参与是民主价值在宪政制度中的表现。宪政的本质在于用法治来限制政府权力，使之不被滥用，而民主则要求公民积极参与国家和公共事务的治理。现代公民社会的核心在于公民拥有强大的公民权。作为公民权之一种的公民参与权是指公民依照法律的规定，通过各种途径和方法，参与国家和社会公共事务的管理，进而推进政府决策的科学化、民主化。在中国的宪政语境中，公民权主要包括参与国家管理的政治权利、表达自由和社会管理的权利。这些公民权为公民参与农业保险监管等社会公共事务的管理提供了制度基础。
二、公民参与农业保险监管的作用
公众参与是公民权运用的过程，在此过程中，公众将与社会公共事务紧密相连。公众参与国际协会(InternationalAssociationforPublicParticipa-tion)认为，公众参与具有下列七种核心价值:1．公众有权参与影响他们生活的决策的制定过程;2．公众参与的贡献会影响决策的制定;3．通过识别和沟通促进所有参与者的需要和利益，包括决策者，公众参与可促进决策的可持续发展;4．公众参与能够找到并促进潜在地受到决策影响或受益各方的参与;5．公众参与寻求参与者如何参与的意见和建议;6．公众参与能够向参与者提供参与所需要的信息，让参与者实质性地参与;7．公众参与能让参与者知晓自己的意见和建议如何影响决策的。这些核心价值将影响决策的制定，决定公民参与的作用，也将改变公民参与公共事务的方式。就公民参与农业保险监管而论，公众参与能够为农业保险监管带来以下积极意义:公众对于农业保险监管的建议和意见都能通过合理的渠道得以表达;确保科学化、民主化原则在农业保险监管规则的制定及实施过程得以落实;保障我国农业保险的可持续发展。公民参与农业保险监管的作用具体表现在以下几个方面:第一，由于公民或公民团体的参与为农业保险及监管规则的制定带来更多更有价值的信息，而且利用公众参与可以获得科学的技术方案，这使得监管规则的质量能够提高。公民参与能促使农业保险监管规则的制定遵循科学和经济的原则，提高农业保险信息的质量、有效性和清晰度，保证农业保险监管规则的科学、合理，具有较强的可操作性。第二，伴随着公民参与农业保险监管决策过程，公民对农业保险及监管规则的理解、认知程度和接受程度大大提高，从而促进农业保险及监管规则的有效遵守和成功执行。公民参与能保证公民自愿从形式上和实质上都遵守农业保险监管规则，就会促使农业保险监管有法可依，避免人为性和随意性，从而提高操作水平。第三，公民参与农业保险监管将会增强公民对农业保监管机构的监管行为的理解和支持，降低大众对农业保险监管机构的不满，提高大众对监管机构的信任度。第四，公民参与农业保险监管将会扩大农业保险监管的透明度，有利于防止监管的权力被滥用。农业保险补贴是政府支农的重要措施，直接关系到农业生产者的权益。故此，公民参与能促使作为农业保险基金的投入者的政府和使用者的保险人公开透明该资金的相关情况。如果公民能参与农业保险监管的全部过程，包括农业保险监管规则的制定、实施以及监管规则的审查、修改和完善，就将会极大地提高农业保险监管的透明度。透明度的提高有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生概率，规范保险人、被保险人和监管者的行为，杜绝农业保险计划实施及农业保险监管过程中的腐败。第五，公民参与农业保险监管能够辅助政府提供农业保险计划服务，实现农业保险计划与保险监管的平衡。同时公民参与农业保险监管能降低农业保险成本、提高农业保险效率，增强农业保险的可靠性、完整性和依从度，确保农业保险“安全阀”作用的实现。第六，公民参与农业保险监管带给社会最重要的回报在于对于民主价值发挥的作用。公民参与农业保险监管的过程，就是公民参与国家公共管理的民主过程。在这个民主过程中“不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督，来增进政府以及公共管理者的责任心”，进而推动政府与公民的互动，提高政府决策的合法化，实现民主的核心价值，推进国家治理走向善治之路。
三、公民参与农业保险监管的形式
公众参与是公民权运用的过程，在此过程中，公众将与社会公共事务紧密相连。公众参与国际协会(InternationalAssociationforPublicParticipa-tion)认为，公众参与具有下列七种核心价值:1．公众有权参与影响他们生活的决策的制定过程;2．公众参与的贡献会影响决策的制定;3．通过识别和沟通促进所有参与者的需要和利益，包括决策者，公众参与可促进决策的可持续发展;4．公众参与能够找到并促进潜在地受到决策影响或受益各方的参与;5．公众参与寻求参与者如何参与的意见和建议;6．公众参与能够向参与者提供参与所需要的信息，让参与者实质性地参与;7．公众参与能让参与者知晓自己的意见和建议如何影响决策的。这些核心价值将影响决策的制定，决定公民参与的作用，也将改变公民参与公共事务的方式。就公民参与农业保险监管而论，公众参与能够为农业保险监管带来以下积极意义:公众对于农业保险监管的建议和意见都能通过合理的渠道得以表达;确保科学化、民主化原则在农业保险监管规则的制定及实施过程得以落实;保障我国农业保险的可持续发展。公民参与农业保险监管的作用具体表现在以下几个方面:第一，由于公民或公民团体的参与为农业保险及监管规则的制定带来更多更有价值的信息，而且利用公众参与可以获得科学的技术方案，这使得监管规则的质量能够提高。公民参与能促使农业保险监管规则的制定遵循科学和经济的原则，提高农业保险信息的质量、有效性和清晰度，保证农业保险监管规则的科学、合理，具有较强的可操作性。第二，伴随着公民参与农业保险监管，其中美国学者雪莉·阿恩斯坦(SherryArnstein)的“公民参与阶梯理论”在学界产生了巨大影响，为公民参与成为可实际操作的技术奠定了坚实的理论基础。1969年，雪莉·阿恩斯坦发表在美国规划师协会杂志上的《公民参与的阶梯》(ALadderofCitizenParticipation)一文章中将公众参与的层次分为三层，共八级阶梯根据雪莉·阿恩斯坦的“公民参与阶梯理论”和约翰·C·托马斯的“公民参与的有效决策模型”理论，笔者认为公民参与我国农业保险监管的形式包括但不限于以下几种:
(一)信息公开与交流
信息公开与交流虽然作为公民参与农业保险监管的一部分而存在，但其本身并不是公民参与。尽管如此，农业保险的相关信息的公开与提供，是解决监管中各方，特别是公民一方信息不对称的关键，因为信息公开是公民参与的前提。《农业保险条例》第四条关于农业保险相关信息的共享机制的规定、第十条关于承保情况公示的规定、第十二条关于查勘定损结果公示的规定为公民参与监管获得必要且充分的信息提供了制度保障。但需要明确的是，提供的信息必须准确、中立且是及时更新的;信息公开和交流的方式包括但不限于:信息包、情况说明书、网站、电视和广播等。
(二)关键公众接触
这是公民参与农业保险监管最为简单的方式，即监管机构等政府部门选择与农业保险计划有关的关键人物，比如，农业风险管理专家、保险学权威人士、保险法专家、经济界或其他组织的领导人物等进行政策咨询，并与其协商，听取其意见和建议。这种参与由政府发起，属于象征性的参与。尽管这种参与方式有参与面小、广大的农民的利益难以得到充分、有效表达的不足，但由于农业保险的技术性强、专业化高，这些关键人物的建议对农业保险计划和监管政策的制定能起到重要的作用，因此，这种方式还是非常可行的。
(三)公民调查
公民调查是指政府的农业保险监管机构在制定农业保险监管措施时和监管实施过程中，通过社会公众，特别是与农业保险有利害关系的利益关系人进行大规模的问卷调查或访谈，向公众了解他们对农业保险监管有关政策措施的看法与态度，或听取他们对保险监管的意见与建议。公民调查的目的在于:收集公民对农业保险及监管的意见和建议，确保保险监管机构在做出农业保险监管的决策之前掌握充足的、有利于监管决策的信息。
(四)咨询委员会公民咨询委员会是一种被广泛采用的公民参与方式。就农业保险监管而言，该委员会的委员由农业保险的各个利益相关体的代表人组成，他们就监管的政策或监管
中存在的问题向监管者提供意见和建议。这种方式的好处在于:有利于改善政府监管机关与公民的关系;有助于不同利益和不同观点的表达，能确保监管政策得到公众的广泛理解、支持，进而保证监管法规得到实质性遵守。
(五)公开听证
在农业保险监管过程中，如涉及到公共利益和公民利益的决策时，应邀请与农业保险有关的专家和公民代表，进行公开论证和斡旋，以广泛听取社会公众和农业保险利益关联体的意见。结语公民参与我国农业保险监管是一个非常复杂的问题，还面临着诸多难题，如，公民社会相对弱小;公民意识不强;监管者不愿意甚至横加阻止公民参与;假参与或象征性的参与多;参与缺乏有效性;公民参与缺乏健全的法治保障等。要跨越这些障碍，实现公民真正参与农业保险监管，还需要从以下几个方面着手:首先，建设开放型、回应型和有限政府，改变政府监管行政系统的结构，实现监管过程中监管者和公民的“公私合作”;其次，提供公民教育，培养公民的公民意识，增强公民参与的热情和能力;最后，培育强大的公民社会，切实实现公民的表达自由。
作者：何文强 单位：北医学院人文社科学院
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