一、浙江省循环经济发展法制保障体系的现状
(一)浙江省循环经济发展的立法现状
浙江省循环经济地方性立法始于2003年,为了实施国家新颁布的《清洁生产促进法》,浙江省分别出台了《浙江省人民政府关于全面推行清洁生产的实施意见》《浙江省清洁生产审核暂行办法》等法律文件。2004年《浙江省农业自然资源综合管理条例》颁布,2005年,省人民政府发布了《浙江省循环经济发展纲要》,作为浙江循环经济发展的纲领性、指导性文件,2006年出台了《浙江省固体废物污染环境防治条例》。2007年,浙江被列为国家循环经济试点省,为了保障和推动循环经济的跨越式发展,浙江省一方面全面贯彻实施《循环经济促进法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《再生资源回收管理办法》等法律法规,另一方面,针对浙江具体情况,制定和出台了一系列循环经济领域专门性地方性法规、政府规章和规范性法律文件,包括《浙江省再生资源回收利用体系建设专项资金使用管理暂行办法》(2007)、《浙江省省级环境保护专项资金管理办法》(2009)、《浙江省农业废弃物处理与利用促进办法》(2010)、《浙江省人民政府关于加快循环经济发展的若干意见》(2010)、《浙江省资源综合利用促进条例》(2011)、《浙江省循环经济发展“十二五”规划》(2011)、《浙江省循环经济“991”行动计划(2011-2015年)》(2011)、《浙江省可再生能源开发利用促进条例》(2012)、《浙江省循环经济发展专项资金管理暂行办法》(2014)、《浙江省节能财政专项资金管理办法》(2014)等。同时,《浙江省循环经济促进条例》《浙江省废旧轮胎回收利用条例》《浙江省包装物回收利用条例》《浙江省农业废弃物利用促进办法》《浙江省废弃电器电子产品回收处理管理办法》等也在积极研究起草中。统观上述立法情况,可以将浙江省循环经济立法划分为三大阶段。第一阶段是起步阶段,主要在国家出台的环保法律、法规基础上,根据本省实际,出台细化性的操作办法;第二阶段是巩固提高阶段,主要根据国家循环经济发展的指导性意见,出台符合浙江具体情况的循环经济专门性立法,本阶段的立法具有一定的自主创新性,但是比较单一,主要集中在财政资金的使用方面;第三阶段是发展成熟阶段,浙江省循环经济立法开始注重综合性、全面性、体系性,有计划、分步骤开展循环经济统领性和分领域专项立法,这标志着浙江省循环经济立法开始从量变走向质变,从零散走向系统,从探索走向成熟。
(二)浙江省循环经济发展的执法现状
法律的生命在于它在社会生活中的具体实施。[2]浙江省循环经济执法是为了实现浙江省循环经济发展的目标,其法律渊源既包括浙江省循环经济地方立法,也包括国家循环经济立法。浙江省循环经济执法主要以政府引导和激励为主。[3]一是大力推进清洁生产和资源综合利用。围绕环太湖、钱塘江等重点流域和高消耗、高污染等重点行业,分批组织企业开展自愿性和强制性清洁生产审核,成效显著。截至2012年底,全省共有6808家企业完成了清洁生产审核,其中,自愿性审核企业4620家,强制性审核企业2188家。通过资源综合利用认定积极落实国家资源综合利用税收减免政策,积极推进粉煤灰、煤矸石、冶金废渣、尾矿、餐厨等生产生活中产生的固体废弃物的综合利用,目前浙江省工业固体废物利用率已达到93.2%,处于全国先进水平。二是积极实施全省园区循环化改造。2013年,浙江省政府办公厅发布《浙江省园区循环化改造推进工作方案》。2014年,浙江省正式启动全省园区循环化改造工作并取得显著成果,绍兴滨海工业园区、宁波石化经济技术开发区成功入选国家园区循环化改造示范试点园区。三是重点推进循环经济“991”行动计划。所谓“991”行动计划,是指发展循环经济九大领域、打造九大载体、实施十大工程。据统计,2008-2014年,浙江省共实施“991”行动计划重点项目1420个,总投资4670.7亿元,形成了一批具有示范带动作用的循环经济项目。四是大力加强国家级循环经济示范试点建设。截至2014年底,浙江省拥有46个国家级循环经济示范试点单位以及14个省级循环经济示范试点城市和园区,建立了完善“点、线、面”结合的循环经济示范试点体系,凝练了一批独具浙江特色的典型循环经济模式。浙江省循环经济执法取得了显著效果。2014年,浙江单位GDP能耗比上年下降6.1%,提前一年完成“十二五”节能降耗目标,能效水平位居全国第三;工业固体废物利用率已达到93.2%,资源综合利用水平达到国内先进水平。
(三)浙江省循环经济发展的司法现状
司法是国家司法机关应用法律处理案件的法律活动,是法制目标实现的最后屏障。[4]目前,浙江省乃至全国都还没有就循环经济设置专门的法庭和组织专门的审理活动,而是包容在环保司法之中。一是建立专门的环保法庭。2014年,最高人民法院宣布成立环境资源审判庭,这标志着环境保护的司法保障迈入新阶段。早在2011年,浙江丽水莲都区就成立了环境保护案件审判中心,对环保案件进行专门审理。2014年,温州市中级人民法院成立环境资源合议庭,成为浙江省首家中级法院环境保护专门审判机构。浙江其他地区环境法庭的成立也在研究筹划中。专门设立环保法庭是为应对环境形势恶化而在司法模式上的变革,它打破了传统上将行政、民事和刑事三大审判各自分立的模式,创设了“三审合一”的新模式,从而实现环保纠纷的专门化审理。[5]二是探索环境公益诉讼。2010年8月,浙江省人民检察院和省环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》,建立检察机关与环保厅的长效协作机制,对涉及环保的案件支持起诉、督促起诉。2011年,浙江省首例由检察机关提起的环境公益诉讼案在嘉兴平湖市人民法院开庭审理。
二、浙江省循环经济发展的法制保障体系存在的问题
(一)浙江省循环经济立法存在的问题
一是还存在立法空白。循环经济立法是个系统性工程。就浙江省地方循环经济立法来说,第一层次是国家循环经济促进法的实施办法,这是浙江循环经济发展的统领性法律文件;第二层次是国家清洁生产促进法、固体废弃物防治立法和再生资源回收立法的实施办法,这是浙江省循环经济发展的综合性法律文件;第三层次是针对不同行业领域和产品类型的专门性立法,如包装废弃物回收处理立法、废旧汽车回收处理立法、电子废弃物产品回收处理立法、餐厨垃圾回收处理立法、生活垃圾回收处理立法等。但迄今为止,包括浙江省循环经济促进条例在内的大量立法都还处于研究起草中,与浙江省循环经济发展实践严重脱节。二是现行立法之间存在重叠和冲突。以浙江省循环经济发展相关的专项资金立法为例,为了促进和激励浙江省循环经济的发展,浙江省分别出台了《浙江省再生资源回收利用体系建设专项资金使用管理暂行办法》(2007)、《浙江省省级环境保护专项资金管理办法》(2009)、《浙江省循环经济发展专项资金管理暂行办法》(2014)和《浙江省节能财政专项资金管理办法》(2014)等地方性法律文件。表面上看,这几个专项资金各自有其支持范围,互不统属,泾渭分明,从而充分、合理、有效发挥几大专项资金的使用效果,杜绝重复资助。但仔细考察几个管理办法,却在制度设置上就存在重叠和冲突。比较典型的是再生资源回收利用项目,既能按《浙江省再生资源回收利用体系建设专项资金使用管理暂行办法》申报支持,也能按《浙江省省级环境保护专项资金管理办法》和《浙江省循环经济发展专项资金管理暂行办法》获得支持,这为循环经济发展相关专项资金项目扶持实践埋下隐患。三是现行立法可操作性有待加强。由于法治化发展阶段的局限以及相应理论与实践的不成熟,我国包括循环经济在内的环境立法普遍实行“宜粗不宜细”策略,即使是地方性立法,也普遍存在规定过于原则与抽象的问题,这在浙江省循环经济立法中也有体现。例如,《浙江省资源综合利用促进条例》第十七条规定:“企业应当按照国家规定,对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、炉渣、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。”但是该规定相关的技术指标并不明确,对企业综合利用行为也难以监督考核,无法应用操作化运作,上述规定就成了一种宣示性条文,在实践中发挥不了作用。
(二)浙江省循环经济执法存在的问题
一是执法管理体制有待细化。循环经济发展是一项综合性、系统性工程,涉及几乎所有政府部门的职能范围。浙江省循环经济执法管理体制沿袭了我国传统的经济社会执法管理模式,即所谓的统一监管与分部门监管相结合的管理模式。例如,《浙江省可再生能源开发利用促进条例》第五条规定:“省发展和改革(能源)主管部门和设区的市、县(市、区)人民政府确定的部门(以下统称可再生能源综合管理部门)负责本行政区域内可再生能源开发利用的综合管理工作。县级以上人民政府有关部门和机构在各自职责范围内负责可再生能源开发利用的相关管理工作。”《浙江省资源综合利用促进条例》第六条规定:“县级以上人民政府资源综合利用主管部门负责本行政区域内资源综合利用的组织协调和监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责,共同做好资源综合利用相关工作。”但实际执法中,统管部门到底怎样组织协调?统管部门对分管部门可以提出什么要求?分管部门不履行职责时统管部门怎么处理?这些具体问题都没有可操作性的规定。二是执法考核机制有待强化。我国地方政府治理架构和官员激励体现为典型的“压力型体制”,[6]在这种体制架构下,地方政府行为激励的主要动力是官员政绩考核机制。所谓政绩考核,是指上级政府掌握下级政府官员的人事任免权力,为实现任免标准的客观化,上级政府定期对下级政府履行所承包的行政事务的情况进行量化考核,并将考核结果作为官员任免的重要依据。浙江省循环经济执法的推动,客观上需要将循环经济发展纳入到地方政府官员的政绩考核体系中。但除了《浙江省人民政府关于加快循环经济发展的若干意见》(2010)、《浙江省循环经济发展“十二五”规划》(2011)、《浙江省循环经济“991”行动计划(2011-2015年)》(2011)等文件中提出的倡导性条文外,循环经济发展的量化考核问题迄今为止浙江省还缺少相应的可操作性条文规定。三是执法缺少公众监督参与。公众监督参与是包括循环经济立法在内的环境保护法的基本原则和核心内涵之一。[7]与传统的线性经济相比,循环经济是一种公众经济,公众参与是循环经济发展的重要内容和必然选择,是推动循环经济决策科学化、循环经济执法民主化的主要动力。但当前浙江省循环经济执法中的公众监督参与存在程度低、方式单一等问题。现行立法中,《浙江省资源综合利用促进条例》《浙江省可再生能源开发利用促进条例》等都没有纳入公众监督参与的内容,《浙江省循环经济发展“十二五”规划》等文件有关公众监督参与的内容也主要是引导和促进社会公众形成节约资源、保护环境的生活方式和消费模式,并参与循环经济的宣传与实践等,与循环经济执法相关的公众监督参与也是付之阙如。
(三)浙江省循环经济司法存在的问题
不管是环保法庭还是环境公益诉讼,从表面上看,共同的问题是案件数量少,但这并不是说环境问题少了,实质上是未能对许多环境问题进行诉讼。在当前严峻的环境形势和循环经济发展趋势下,司法的保障功能基本没有得到体现。一是环保案件起诉难。环保法庭和环境公益诉讼案件数量少的问题都与现行法律对于原告资格的限制有关。我国《民事诉讼法》第119条还是明确规定,起诉主体必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”环保法庭虽然力图为环境污染受害者的司法救济提供更为便利的条件,但由于环境污染损害具有复合性、滞后性等特点,受害者不知道或无能力提起诉讼。而环境公益诉讼方面,按《民事诉讼法》第55条规定,环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”,对此,2015年新修订实施的《环境保护法》第58条进行了具体可操作化的解释,但条件依然过于严格,将很多很有能力、有热情的民间环保组织排除在外。二是环保案件举证难。环境污染事件具有复杂性、多因性、长期性等特点,不管是环境民事诉讼、刑事诉讼,认定污染企业的环境违法事实都面临巨大的困境。企业往往采用埋设暗管、渗井排污,或利用雨天、夜间、休息日违法排放废水、废气,由于排污行为的隐蔽性和污染的扩散性,很难及时、充分、确凿地固定违法事实。同时,这些环境违法事实的认定、损害的评估和因果关系的证明等不仅需要环境法律知识,往往还需要土壤、水文、生态等环境科学知识,很多情况下需要进行专门化的司法鉴定,但浙江省全省只有省环境监测中心一家机构能够开展环境检测和评估,难以满足众多的环境诉讼的需要。[8]三是环保案件执行难。包括浙江在内,全国的法院系统人员配置都存在严重不足,执行庭的人员配置也相应受到限制,在此情况下,普通民商事执行工作已显得捉襟见肘,环保法庭和环境公益诉讼审理的环保案件的执行更加剧了案多人少的矛盾。同时,环保案件的执行有其特殊性,如环保机关申请执行“责令停止生产”行政处罚决定,法院由于执行人员配置不足等客观原因,没有能力对执行效果进行监督,案件执结后,被关停的企业暗中又偷偷恢复生产。而且,在当前经济不景气的背景下,有些地方政府和部门为了保增长促就业,对本地污染企业采取保护性措施,法院在执行时,往往受到当地政府的干扰。
三、完善浙江省循环经济发展法制保障体系的建议
(一)浙江省循环经济发展的立法完善
一是加快循环经济立法进程。按《浙江省人民政府关于加快循环经济发展的若干意见》提出的目标,到2015年,浙江省要“基本形成具有浙江特色的循环经济发展模式,率先建成全国循环经济发展示范区”。为了确保浙江省循环经济发展目标的实现,应尽快形成比较完备的浙江省循环经济立法体系。目前,《浙江省循环经济促进条例》《浙江省再生资源回收处理办法》《浙江省餐厨垃圾回收处理办法》《浙江省城市生活废弃物分类回收处理办法》等法规规章的研究草拟工作已经酝酿成熟,应及时出台。二是疏解循环经济立法冲突。浙江省循环经济立法冲突的主要原因是缺乏一部统筹全局的基础性立法。已酝酿成熟的《浙江省循环经济促进条例》的出台,将能有效化解和疏导现行立法冲突。化解冲突的途径可以分两个层面,首先在条例总则中对浙江循环经济发展所涉及的各领域的基本原则作全局性安排,各具体领域立法如果与基本原则相悖,则根据“上位法优于下位法”的规则处理;其次是在分则中对当前比较突出的财政专项资金等领域的冲突拟定具体的化解规定。三是细化循环经济配套办法。针对浙江循环经济立法中的重要制度,出台具有可操作性的配套规定。这方面,循环经济发展专项资金的相关规定是典范。但金融信贷、价格补贴等激励措施和垃圾分类、资源综合利用等一系列重要制度都还需要制定细化的操作办法。同时,加强浙江省循环经济基础性数据库建设,包括循环经济统计核算体系、评价指标体系、管理信息系统等,为循环经济法律制度的推行提供技术性支撑。
(二)浙江省循环经济发展的执法完善
一是理顺循环经济执法管理体制。针对统一监管与分部门监管中协调机制不顺的问题,应充分发挥浙江省各级发展循环经济、建设节约型社会工作领导小组的统筹协调功能,对循环经济发展任务进行总体部署,并形成各部门的任务分解方案,对各部门循环经济发展进行具体化、可操作性、量化考核的职能分工。同时,循环经济执法具有综合性、交叉性特点,除了明确每个部门的职能分工外,对跨部门、跨区域的工作应建立循环经济执法联动机制,由所涉部门组成联合执法小组,统一行动、统一考核。二是将循环经济发展纳入官员政绩考核指标体系。具体办法可以借鉴节能减排考核方案,首先是拟定浙江省全省循环经济总体目标,并将目标分领域在各地市、区县、乡镇逐级进行分解,提出各级政府循环经济发展的具体要求;其次是制订考核循环经济发展的量化指标,并规定具体的考核程序和步骤,将循环经济发展目标的完成情况确定为考核干部政绩的一个重要指标,实行“一票否决”制和责任追究制。三是建立健全循环经济执法的公众监督参与机制。扩大公民对循环经济发展的知情权、参与权和监督权,促进循环经济发展决策和执法的科学化、民主化。各级发改、经信、环保等与循环经济执法直接关联的部门要在有关循环经济发展的决策和执法活动中,主动、全面、及时公开相应信息,并有效利用微信、微博、网站、短信等新媒体,确实保障公众的知情权,以便接受公众的监督。同时,组织专家和公民以听证会、座谈会、论证会、问卷调查、征求意见等适当方式参与循环经济项目审批、循环经济园区改造、清洁生产审核以及环境影响评价等,并积极探索循环经济执法公众监督新模式,如微信举报、网上投诉、行政公益诉讼等,将公众的参与权和监督权落到实处。
(三)浙江省循环经济发展的司法完善
一是扩展环保诉讼原告资格。在这方面,浙江省各地市做了有益探索:2011年,嘉兴市环保局联合嘉兴市检察院制定并出台《关于环境保护公益诉讼的若干意见》,嘉兴规定市检察院对环境污染案件,可按照检察机关办理民事督促起诉的相关规定,根据不同的情形作出支持起诉、督促起诉和提起环境公益诉讼等决定。而江苏省无锡市中级人民法院的环境法庭除了各级检察机关和环保社团组织外,还将各级环保行政职能部门、居民社区物业管理部门也纳入了原告主体。建议浙江省在其他省市和本省各地市试点实践的基础上,突破国家立法规定,出台符合浙江实际的环境公益诉讼原告资格规定,除了法律规定的社会组织外,将检察机关、环保行政职能部门和社区业主委员会也纳入原告主体。二是增加环保案件证据来源。环保案件由于涉及污染物认定、损失评估、因果关系证明等专门性问题,往往需要司法鉴定机构出具鉴定意见。浙江省乃至全国无论是鉴定机构数量还是鉴定能力,都远远不能满足环保案件处理实践的需要。在司法鉴定机构无法大量增加、司法鉴定成本高昂的情况下,为了便利环保案件的审理,激励环保纠纷的法治化解决,必须增加其他证据来源,如比较权威和典型的包括环保部门现场检查记录、环境监测机构的监测数据等。三是加强环保案件执行力度。环保案件执行难的原因包括执行人员少和执行效果差两方面。针对执行人员少的问题,建议浙江省突破简单的按辖区人口量确定法院人员编制的窠臼,将审判任务量、司法行政事务工作量和经济发展水平等因素综合考虑,在全省范围内增加法院系统人员编制。执行效果方面,建议浙江省创新环保案件执行模式,如慈溪市探索建立了法院系统与环保系统的司法联络机制,实现了环保司法的无缝对接,由法院在环保机关派驻司法联络员,及时梳理出环境污染大、群众信访多的案件,提前对强制执行案件进行调查摸底,为下步现场强制执行做好相关的准备,同时环保司法联动,要在环境执法过程中引入司法提前劝导机制,将违法行为消化于执行前,通过司法劝诫,告知被处罚人不及时履行处罚决定需要承担的法律后果,及时督促被处罚人停止违法行为,以取得较好效果。
作者：杨华国 单位：嘉兴学院