［摘要］本文在回顾国际电子政务的发展历史，以及对电子政务技术和功能变化特征分析的基础上，总结提出电子政务从“数字政务”到“智能政务”，再到“智慧政务”的演化模式，分析各类模式的内涵和运行特点，探究电子政务演化模式的驱动因素，最后分析智慧政务发展中面临的挑战。
［关键词］电子政务；演化模式；智慧政务；驱动因素
［中图分类号］Ｄ０３５［文献标识码］Ａ［文章编号］１００６－０８６３（２０１６）０２－００２２－０５
自２００９年ＩＢＭ提出智慧地球以来，全球刮起了一股“智慧风”，“智慧国家”、“智慧城市”相继出现，“智慧政务”（ＳｍａｒｔｅｒＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）也应运而生。从２０世纪末的“政务电子化”作为政府辅助优化决策的管理手段，到后来“政府再造”政府机构使用相互独立的信息系统，再到如今建立起来的Ｇ２Ｇ、Ｇ２Ｂ以及Ｇ２Ｃ网上通信渠道，便捷、智能、高效的电子政务迅速发展起来。［１］为此，一些学者开始研究电子政务发展的模式，Ｇａｒｔｎｅｒ（２０００）［２］从电子政务使用界面形式变化的角度，提出“网页阶段－交互阶段－交易事务处理阶段－政务改革阶段”的电子政务四阶段理论。Ｌａｙｎｅ＆Ｌｅｅ（２００１）［３］则从电子政务内容变革的层面，提出“文献编目阶段－交易事务处理阶段－政务垂直整合阶段－政务水平整合阶段”电子政务四阶段理论。在此基础上，联合国和美国公共行政学会（２００２）［４］结合内容和形式的变化，提出“新兴阶段－发展提升阶段－交互阶段－交易事务处理阶段－无缝全面整合阶段”的电子政务发展五阶段理论；Ｍｏｏｎ（２００２）［５］修改了Ｈｉｌｌｅｒ＆Ｂｅｌａｎｇｅｒ（２００１）［６］的电子政务五阶段模型，提出“简单信息发布阶段－问答双向交流阶段－服务及交易阶段－纵横向整合阶段－政治参与阶段”。这些研究大多是从电子政务发展形式上进行划分，尚未结合技术架构层面的特征。我们知道，电子政务的每一个阶段都显示出不同程度信息技术复杂度、公民意愿采纳度以及管理改革的深度。随着ＩＣＴ（ＩｎｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄＣｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎｓＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，信息与通讯技术）产业的发展，尤其是物联网和云计算的发展，目前国内外电子政务正如火如荼地向“智能模块集成化、需求响应人性化”的智慧政务阶段过渡。针对目前对智慧政务认识不足、缺少针对性的综合分析的现状。本文在回顾世界电子政务研究文献的基础上，通过分析电子政务技术和功能上的变化特征，探究其演化模式背后的因果机制，总结提出“数字政务”到“智能政务”，再到“智慧政务”的演化模式，并针对“智慧政务”的概念、功能、架构及分类的具体体现，就如何推动智慧政务的发展提出对策，以期在中国更好地发展智慧政务。
一、电子政务的发展阶段
（一）电子政务发展概述
Ｌａｙｎｅ和Ｌｅｅ认为电子政务的发展演变会随着其技术复杂性、集成难度的增加而经历四个阶段：一是文献编目阶段，通过构建政府机构网站提供政府信息；二是交易阶段，政府机构之间可以进行网上交易；三是在政府职能领域的垂直整合阶段；四是横向集成阶段。前两个阶段主要重视开发政府信息服务的电子接口，属于数字政务阶段；后两个阶段专注于在现有政府结构下的电子政务活动整合。结合技术架构特征和应用形式，我们将电子政务发展路径归纳为“数字政务－智能政务－智慧政务”的演化路径模式。“数字政务”是以政务信息数字化为特征。
（二）数字政务、智能政务、智慧政务的比较
２０世纪８０年代以来，中国的电子政务从技术视角来看经历了从最初的数字化时代点线思维到现在智能化时代的模块化集成，再到即将步入的智慧时代系统集成的发展变化。电子政务各阶段的发展模式———数字政务、智能政务以及智慧政务的特点比较见表１．由表１可知，数字政务、智能政务以及智慧政务三者在出现时间、运作方式、技术特征以及代表性应用上均存在差别，且三者是电子政务由低级到高级的发展形式。政务运作方式由办公自动化及政府网站，发展到在线事务处理（如电子采购及招标等）及在线双向交流，再到系统集成性的市级监测反馈服务系统（政府门户网站服务），运作趋向客制化服务。政务技术特征由平台界面的单向点对点服务，发展到系统应用模块化、实现目标工具方法均明确的程序化事件的双向交流服务，再到决策协同化、敏捷化以及业务自适应的集成化系统服务，政府电子职能系统开始进行同功能机构纵向整合、不同功能机构横向整合。１．数字政务（ＤｉｇｉｔａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）：点对点的电子政务数字政务（ＤｉｇｉｔａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）是最早出现的电子政务形式。它是指政府通过互联网、多台计算机相连通的局域网等系统，行使人工传递文件、发布信息以及下达命令等政府职能，主要表现形式是办公自动化ＯＡ系统、政府网站建设，信息采集采用ＧＩＳ、遥感等技术。数字政务运作特点是政府和信息技术的点对点通信，即政府仅根据需求调用单项相应技术进行单向交流，这是一种仅在平台界面上的运作方式。数字政务的代表性系统架构图（以红星电子政务综合处理平台架构为例）见图１。该电子政务系统架构遵循标准化的分布式体系结构，以电子政务的安全体系贯穿始终，以电子政务应用领域框架、电子政务平台、通用中间件ＤＢＭＳ以及基础体系———操作系统为主要架构实现点对点通信。红星电子政务综合处理平台特点是具有Ｂ／Ｓ三层结构设计，支持ＣＯＲＢＡ／ＥＪＢ等组合软件体系结构；独立于数据库平台以及应用服务器平台；应用基于ｒｓＸＭＬ的电子政务标准，即使用统一的数据接口、具备良好的可扩展性、有统一的业务工作流引擎；是可定制的办公自动化系统和政务业务管理系统；具备动态配置与管理工具。２．智能政务（ＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｔＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）：模块化的电子政务智能政务（ＩｎｔｅｌｌｉｇｅｎｔＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）是指政府依托网络系统，通过信息技术为人们提供协调、有效、科学、延续的在线事务处理与交流。［８］具体来说，智能政务是政府依托信息化的决策支持系统、传输反馈系统、量化考核和数字分析模型等，将所服务对象的数据转变为不同类别的信息或知识，并提供分类别、个性化的服务，实现科学化决策和智能化执行，向人们提供诸如在线事务处理、２４／７服务、智能决策、网上交易等服务。智能政务的主要表现形式包括政务在线交流、电子司法档案、电子培训、电子身份证、电子税务、电子采购及招标、电子工商行政管理系统等。智能政务的发展逐步建立起政府与政府、政府与公众以及政府与企业的网上交流通道。智能政务的运营特征是政府以业务整合、政务信息资源开发和利用为突破口向纵深方向发展；政府部门之间的协同业务与协同决策需求更加迫切；政府与民众进行双向（如“２４／７”的全天在线服务）、模块化交流；通过预先设定系统目标，并从一系列备选方案中寻找目标最优解来处理现实问题，在诸如电子税务等结构清晰的工程项目研究上有广泛发展。智能政务运作的系统架构图见图２。由图２可见，在智能政务系统架构中，规范标准与安全管理贯穿架构始终，智能处理主要包括三层，即政务智能层、软件工具层及基础技术层。政务职能层注重多部门的协同业务和协同决策来解决用户问题；软件工具层通过在线分析形成问题、数据仓库获取相关数据、数据挖掘形成相关知识；基础技术层可通过数据存储、分析算法、数据可视化及知识管理等工具制定决策或选择不同决策路径的方法和过程。用户进入政府门户网站可选择服务，提交信息并等待政务系统的决策分析答复，智能政务系统会根据用户数据及政府原有存储的相关数据进行分析、挖掘形成相应的信息或知识反馈给用户。３．智慧政务（ＳｍａｒｔｅｒＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）：系统集成化的电子政务到目前为止，“智慧政务”尚未有确切的内涵阐释，借鉴ＩＢＭ智慧城市的电子政务定义，智慧政务的内涵在于为了实现政府内部业务系统之间以及与外部（横向／纵向）业务系统各职能部门之间的资源整合与系统集成，实现政府各部门流程、资源的重置与集成以提供给市民及公司便捷、优质、低成本的一站式服务，实现跨职能部门的业务联动与系统集成以完成并联审批，实现网上行政监察和法制监督系统的透明、廉洁、高效运行，而建设含流程引擎管理的贯穿的服务总线、内网门户和外网业务、专题数据库及衍生的中心数据库。［１０］通过更透彻的感应和度量层面上的传感器系统获取大量实时数据，通过更全面的互联互通层面上事件处理软件提取传感器原始数据流中的业务相关事件，并运用集成中间件配置事件的业务背景，实现对现实世界运行系统实际行为的全新洞察，通过更深入的智能洞察层面上的可视化配合业务规则及分析的运用，来优化各项运作系统，最终使政府服务与管理达到和谐可持续发展、系统高度集成、无缝化连接的高阶段电子政务系统。智慧政务是政府依托网络系统（如物联网、互联网），通过先进的信息技术（如云计算等）使政府服务与管理达到和谐可持续发展，通过系统集成，有机地组合成一个一体化的、功能更加强大的由诸如政府信息资源系统、城市运行监测系统、社会保障系统、公共安全监管系统等组成的应用性系统，实现管理、服务的无缝化连接，为人们提供更客制化的服务选择、更透彻的需求分析以及更便捷的智慧响应。具体来说，智慧政务以完善法律基础、强化公共服务、高投入换高质量、更加公平的政治参与以及改革政府管理机构为前提，通过物联网、云计算实现跨部门、跨地区信息互联互通，借助这种更透彻的感应和度量获取大量数据，整合现有城市管理系统资源，展开政府、企业、公众及自然等多元主体互动的公共事务创新，增强城市、自然、人类和产业系统之间的透明度，发展、描绘、执行、监督和完善政府政策，向全社会提供高效、优质、透明和全方位的政府管理和服务。智慧政务的主要操作特点是移动性、普及性（通过移动设备、通信设备进行服务，如手机、电话、智能电视、计算机等）、全时性、即时性、客制性（针对被服务者个人的服务）、易用性以及知识交互性（民众之间、民众与政府之间、民众与企业之间以及政府与企业之间）；主要技术特点是系统集成化、业务全面化、服务衔接无缝化、应用整合化、信息安全化、个人资料私密化、政务架构重新设计化、决策协同性与敏捷性以及业务自适应等。其中，决策的协同化与敏捷化以及业务自适应是智慧政务技术的关键需求点。首先，多人或实体的协同决策（ＣｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅＤｅｃｉｓｉｏｎ－Ｍａｋｉｎｇ，ＣＤＭ）会得到更好的决策结果。来自商业智能（ＢｕｓｉｎｅｓｓＩｎｔｅｌｌｉ－ｇｅｎｃｅ，ＢＩ）系统的信息和来自社交软件（ＳｏｃｉａｌＳｏｆｔ－ｗａｒｅ）所收集的协作输入信息，通过一定的准则（如决策时间限制、决策价值、需求符合度、实施承诺以及对利益方关系的影响等）进行协同度权衡，可支持用户获得高质量的决策结果。其次，敏捷化是现今决策的另一突出需求点。随着蝴蝶效应在全球范围内的加剧，混沌理论要求智慧政务能够具备在混乱环境下规则且迅速地处理业务的功能。这就要求建设智慧的敏捷机构（ＲｅｑｕｉｓｉｔｅＡｇｉｌｉｔｙ），在混乱环境中以最快的执行速度遏止事态的恶化。［１１］第三，业务自适应需求点，具体来说是指在业务处理分析过程中，根据处理数据的数据特征自动调整处理方法、顺序、参数等，使其与所处理数据的统计分布特征、结构特征相适应，最终得到最佳结果。自适应使得智慧政务在时刻进行自身调整以保证网络运作环境的前提下，通过大量的智慧终端随时判别用户需求，支持不同业务之间的合作、综合和分布式创建，实现系统运行的便捷、流畅、高效。
二、电子政务演化的驱动因素
（一）信息技术进步
信息技术发展到了支持高效能系统集成的阶段，新兴技术的出现加快了演化的发生。智慧政务的产生正是电子政务发展到一定程度以后的高级阶段的必然产物，是大数据时代电子政务发展的新方向，并非是一种全新的政务形式。随着全球物联网、云计算、新一代移动宽带网络、系统集成技术等新一轮信息技术迅速发展和深入应用，信息化发展正酝酿着重大变革和新的突破，向更高阶段的智慧化发展已成为必然趋势。通过射频识别（ＲＦＩＤ）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把物体与物体（或互联网），进行信息交换和通信，以实现对物体的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的物联网解决了信息自动采集、获取和传输的障碍；云计算通过网络向用户按需提供信息基础设施、平台、软件等ＩＴ服务，解决了信息高效处理的问题；以第四代移动通信相关无线技术和信号处理技术为代表的移动通信技术的突破进展，为移动宽带的应用提供了技术支撑，４Ｇ服务拓展了智慧城市建设的地理空间，解决了信息高速传输的问题；系统集成技术有效地集成计算机软件、硬件、操作系统、数据库、网络通讯及业务应用系统，为智慧城市建设的大综合大集成提供了可能。
（二）经济高速发展
经济的高速发展，雄厚的财政支持能力使得智慧政务发展无后顾之忧。目前，国内众多城市已启动智慧体系建设，对建设智慧城市的财政投入也在不断提升。２０１０年，宁波地区生产总值达到５１２５．８亿元，财政收入突破１０００亿元，宁波市县两级财政２０１１年以来每年计划投入１０亿元建设智慧城市，积极引导金融资本参与，改造提升传统产业，加快提升中小企业信息化水平，培育新兴产业。大数据时代庞大的数据信息使传统数据中心和设备面临着运行成本高、系统稳定性差、管理难度大等问题，这会催生电子政务发展模式的改变，进一步驱动其演化为智慧政务。主要表现在服务方式是随着社会经济的高速发展而不断变化，是动态的，这也极大地提高了对个体服务的便利性和智能性，提供个性化定制服务。
（三）政府管理需求
随着城市发展的新模式———智慧城市的出现，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民的理念对政府的建设和服务提出了更高的要求。城市内部及城市之间联系不断增强，民众对政府服务及社会服务的需求趋向个性化、便捷化、效能化，城市运行模式的智慧与否成为承载繁盛的政治、经济、文化的关键，更成为提供令民众满意服务的根本。建立一个科学、智慧化的服务型城市整体运作模式成为当务之急，而保证这种城市模式安全、全方位、系统性、合法性运作的前提就是以政府机构为依托，“智慧政务”应运而生。智慧政务通过应用大数据信息、云综合计算等新技术，使政府管理流程更优化，机构设置更合理，同时解决各部门职能交叉、审批过多的问题；政府信息资源得到更充分、合理的利用，亦使得部门运作更公开、透明，跨部门之间更好的协同，政府监管能力得到有效提升，政府办事效率随之提高，管理成本降低，推动政府由管理型向服务型转变。为城市公民和企业提供无缝衔接的政府公共服务，进一步加快了电子政务向智慧政务演化的发展方向。
三、中国发展“智慧政务”面临的挑战
（一）信息采集与管理面临的挑战
电子政务、智能政务及智慧政务，是基于信息采集与管理的电子化政务，故信息的采集和管理问题备受重视。在智慧政务的信息采集与管理方面主要存在三个方面的问题：一是采集前的设备问题，即基础数据采集设备没有普及，数字化时代尚未完成，直接进入智慧化时代进行数据采集会有一定的困难。这就需要国家加强基础信息设施建设。二是采集中的信息问题，即（１）采集何种个人信息？由于个人与组织的利益出发点不同，故何种个人信息（如工作种类）可以被正确采集成为关键；（２）不同种信息记录的详略度及侧重点的记录标准应如何制定？（３）如何保证个人信息采集的精确性？信息采集的精确性能够保证政府通过分析信息做出正确的有利于人民和国家发展的决策。三是采集后信息的管理运用问题，即如何保证个人信息使用中的整合性和妥善性？信息使用的整合性可以为政府决策提供支持系统；信息使用的妥善性可以使得每一条信息的收集都有其用途，保证其使用的合法性。
（二）政务流程整合及信息整合面临的挑战
在经历了电子政务的建设政府信息门户、建设政府在线事务处理之后，智慧政务的建设重点应放在政府业务垂直整合以及政府业务水平整合上。Ｌａｙｎｅ认为在此阶段会形成一些国家级的物理性或逻辑性集中的数据库。如何进行系统整合是智慧政务建设的重点。同时，在建立智慧政务整体运作平台之后，应当建立市级数据仓库，同各机构数据库保持实时连接，进行信息整合。数据仓库将各部门数据统一到同一个数据平台上，对数据进行清洗和提炼，按照使用目的或主题进行分类，以便于查找和调用；通过统计分析和数据挖掘的基础引擎，建立分析模型，形成定制的分析流程，从而形成有价值的分析结果。
（三）参与公共政策的公平性
当前政务参与系统中，虽然政府可以通过建立和完善相关制度规定，推选一定数量、比例、结构的公众代表，采取适当的途径和渠道，做到让公众全过程参与，但仍旧存在一些困难。首先，由于公民自身素质参差不齐，主人翁意识薄弱致使其参与意识较弱，而且，政府部门不愿让低层次公众参与。其次，参与渠道不足。目前，公众主要以制度性的参与途径（如参加各级人民代表大会和政协代表大会）为主要渠道，另外，民众还可以通过参与社团或者官方、半官方政策咨询机构，通过听证制度、政务信息网、政策公示以及党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等参与政策过程。但对于个体公民来说，能够直接参与制度性途径的机会太少，多数是借助于社会舆论、民间咨询机构、特殊的社会关系网等非制度性的途径参与。第三，参与制度尚未健全。当前各地政府虽制定了一些相关参与制度办法，但缺少保证其实施的相关法规，使公众参与政策制定成为了形式主义。总之，公民参与公共政策的决策过程受阻，公民参与公共决策的参与权、委托权以及监督权的公平性受到挑战。
（四）信息安全面临的挑战
正如Ｔｈｏｍｐｓｏｎ，Ｊ．Ｄ．［１２］提出的技术和环境是导致组织决策合理与否不确定性的两种基本来源，技术风险和信息安全成为智慧政务发展的两大障碍。ＩＴ技术的迅速敏捷发展，使利用信息网络的安全漏洞或后门窃取、倒卖涉密信息获取利益，或在互联网上恶意公开个人信息的泄密窃密事件频繁发生。病毒感染防不胜防，网络攻击从技术炫耀转向利益驱动的现象愈演愈烈。ＩＴ技术在不断提升信息价值的同时，也给信息安全带来了极大地威胁。智慧政务依托于物联网与云计算，物联网使人们的生活越来越智慧化，但对信息的安全性和可信度要求也越来越高，云计算使企业以即付即得的方式获取ＩＴ资源，大大降低了使用成本，但云计算涉及网络、存储、终端各个层面的安全问题，其中大量的数据聚集涵盖非常广阔的范围，包括大量的企业运营数据、客户信息、个人的隐私和各种行为的细节记录。这些数据的集中存储增加了数据泄露的风险，也使智慧政务时代的信息安全面临严峻的挑战。
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作者：于冠一 陈卫东 王倩