一、农业保险的探索和振兴阶段
1994年税制改革后，商业保险公司基于自身“经济人”角色定位，对农业保险这类“亏本”业务进行大量压缩。加之受制度供给不足等多重因素影响，农业保险发展后劲乏力。随着政府对“三农”问题的重视，迎来了农业保险的春天。2001年《农业法》确定了国家建立和完善农业保险制度。2003年10月，中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了探索建立政策性农业保险制度。从2004－2015年，连续11年的中央一号文件也均提出要“积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围”。2012年，国务院颁布了《农业保险条例》（以下简称《条例》）。《条例》的出台结束了我国农业保险一直以来无法可依的状况。尽管迄今为止我国尚无农业保险基本法，但如此高密度的政策、制度的出台意味着我国农业保险发展进入了一个全新阶段。
二、干预失灵：农业保险制度演进的检讨
我国农业保险的法制变迁表明，政府主导的自上而下的强制性变迁方式伴随了农业保险活动的兴起、发展和振兴阶段。这种变迁模式决定了制度内容或多或少会背离改革初衷，无法真正适应农村经济发展需要。政府制度设计初衷是为公共利益，但不可避免地具有自身利益。政府也会存在失灵，这种失灵不仅体现为干预的越位、缺位，也外化于制度供给的不足和供给的错位。
1．农业保险基本法缺位纵观我国农业保险立法的演进历程，我们可以发现涉及农业保险的法律、法规至少存在两个问题：其一，数量少，至今仍具有效力的基本法仅有《农业法》和《保险法》两部，其他均为行政法规或部门规章。其二，欠缺一部农业保险基本法。《农业法》和《保险法》中有关农业保险的条款很少，修订前后的《保险法》对农业保险几乎没有规定。2001年修订的《农业法》只是对农业保险高度概括地说了两句。《条例》虽然专门针对农业保险，但作为行政法规，其效力等级不及基本法，稳定性大打折扣。放眼全世界，“无论是实行总统制还是议会制，相关国家的政府在农业保险立法中都扮演着关键角色”（陈运来，2010）。如美国有《联邦农作物保险法》，法国有《农业保险法》等。我国农业保险基本法的缺位已然成为我国农业发展的桎梏。
2．法律法规之间协调性较差关涉农业保险的法律制度应是一个协调、完备的系统。其中既有效力层级高的基本法，又有可操作性的法规、规章。这些制度应做到统筹兼顾，能够有效规制农业保险活动中产生的各种问题。然而现有法律法规之间存在不和谐之处，协调性较差。其一，《农业法》虽然明确了农业保险的政策性属性，但另一方面却规定农业保险实行保险自愿原则，这反映出立法者认为我国农业保险可以走商业化道路的基本思路。与《农业法》及《条例》“一厢情愿”地将农业保险分为商业性保险和政策性保险，作为商业保险基本法的《保险法》却并未将农业保险纳入规制范围。其二，《农业法》对农业保险的规定相当原则。该法第46条虽仅数十字，却包含了农业保险的经营主体、经营原则等。而《保险法》明确排除了农业保险。立法者显然明白，农业保险不同于商业保险，有其特殊性。但无论是新修订的《农业法》，还是《条例》都肯定了商业化运作的农业保险。如《农业法》第46条第2款和《条例》第3条。既然《农业法》和《条例》都肯定商业化农业保险，那么《保险法》中的保险合同制度、保险经营者的进入门槛和退出机制、保险监督管理是否同样适用于农业保险呢？《保险法》第186条第1款似乎又做出了否定回答。
3．相关配套制度不完善目前，我国农业保险相关的配套制度也十分缺乏，给本就存在极大风险性的农业生产活动中带来了更多的不确定性。首先，农业保险合同制度缺乏。《合同法》、《保险法》中合同的规定不适用于农业保险。这是因为：其一，农业保险合同与普通民事合同有区别。民事合同强调合同双方当事人权利义务对等，如果合同内容显失公平则可变更可撤销。根据《条例》规定，农业保险合同的投保人可以是农民，也可以是农业生产经营组织。相对于强大的农业保险经营者来说，农民处于天然的弱势地位。《条例》正视了这种禀赋的差异性和农业生产的特殊性，做出了有利于投保人的规定。其二，农业保险合同也不同于商业保险合同。商业保险是保险公司的主要业务，其开展保险的目的就是通过大数法则，利用风险发生的不确定性来赚取利润。如果风险发生的可能性增加了，则会相应增加保费或者解除合同。《保险法》也秉持这种理念。《保险法》的这种理念显然与《条例》相悖。同时，《保险法》第59条还规定了保险人有获取保险标的的权利。立法者也看到了农业保险合同与商业保险合同的属性差别。而《条例》中也仅对农业保险合同的投保人、保险经营组织、订立原则、理赔程序等作了较为原则的规定。其次，在农业保险经营准入制度和退出机制上也有所欠缺。在准入制度上，缺乏一个农业保险经营组织的分类标准和准入资格规定。《农业法》确立了互助合作组织和商业性保险公司的农业保险主体资格。《条例》第17条对保险机构经营农业保险业务也作了一定的门槛设计，如要求有完善的基层服务网络；有专门的农业保险经营部门并配备相应的专业人员等。然而，我国目前有专业农业保险公司、相互制保险公司、政策性农业保险公司、外资保险公司等多种经营农业保险业务的机构。诚然，开展多种保险模式对于应对兼具区域性和复杂性的我国农业生产而言，有其存在的合理性。但是没有一个明确的分类标准和准入资格设计，主体的多元化、模式的多样性必定会带来管理上的繁复性和诸多不确定性。在退出机制上，缺乏一个农业保险经营组织的退出、清算程序。《条例》只字未提农业保险经营组织的退出和清算。表面上看，《条例》第25条规定：“本条例对农业保险经营规则未作规定的，适用《中华人民共和国保险法》中保险经营规则及监督管理的有关规定。”《保险法》对于保险公司的清算、解散也确有较为详尽的规定。但笔者认为，立法者这种节约资源式立法有待商榷：其一，规制商业保险行为的《保险法》无法适用于多元化的农业保险经营主体。因为在农业保险经营主体中，既有公司制的商业保险公司等，也有互助合作式的经济组织。其二，作为国家支农政策的农业保险而言，除保险所具有的分散风险的功能外，更是支持农业生产、稳定农民收入、保障农村稳定的有效措施。如果无一例外地适用《保险法》中的退出、清算程序规定，势必造成农业保险的功能大打折扣。
4．经营活动缺乏有效监管《条例》确立了农业保险活动的监管主体。其中，国务院保险监督部门负责业务指导和监督管理，农业、林业等行政机关负责农业保险的推进和管理工作。但由于相关制度的缺失，我国农业保险活动一直缺乏有效的监管。从我国农业保险活动的历史进程来看，对农业保险的监管是非常必要的。一方面，农业保险易受政府意志左右，具有较大随意性。加之农业保险具有较强的政策性和专业性，而作为农业保险投保人的农民大多数文化水平和法律素养不高，复杂、专业的农业保险合同尽管与他们利益息息相关，但对他们而言远不如“小说读得愉快”。另一方面，随着我国农业保险的规模不断扩大，国家对农业保险的补贴力度越来越强，在农业风险管理和执行农业保险活动中会产生种种寻租现象。近年来，我国个别地区就出现了基层政府和保险公司通过虚报承保面积来骗取农业保险补贴的现象。因此，加强我国农业保险的监管力度势在必行。
三、失灵矫正：农业保险法律制度的构建
1．构建农业保险基本法———《农业保险法》《农业保险法》是一部有别于《保险法》的农业保险基本法，应包含以下内容：（1）明确的调整对象。《条例》将农业保险的范围限于农业生产过程中的农业保险标的。笔者认为，《农业保险法》中的农业保险应有别于涉农保险，后者是个广义概念，凡是涉农财产损害和人身损害均为涉农，既包括农村保险，也包括农民保险，如农村人寿保险、健康保险、医疗保险等。从语意上分析，农业保险是个属概念，应包含农业商业保险和农业政策保险。我国《农业法》和《条例》的相关规定也证明了这一点。《农业保险法》中的农业保险到底仅指商业性农业保险抑或政策性农业保险，还是把商业性和政策性均纳入进来？笔者认为，政策性农业保险与商业性农业保险有着相似之处，如保险机构承担保险责任的构成要件、争议解决方式有相同的地方，保险监管部门的职责也大体一致。但政策性农业保险仍有其特殊性，二者的立法宗旨、经营原则有着根本区别。如果将政策性和商业性农业保险均列为《农业保险法》的调整对象，会导致同一部法律有着两种不同的立法宗旨和经营原则。适宜的做法是《农业保险法》调整对象的农业保险应突出农业保险的属性，即充分体现国家支农护农意图的政策性农业保险，而将商业性农业保险纳入《保险法》调整范围。农业保险基本法中的农业保险就是指被保险人（即农业生产主体）在种植业、及非种植业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病等保险事故所造成的财产损失，农业保险机构承担赔偿保险金责任的保险活动。①（2）农业保险法律关系主体权利和义务。农业保险法律关系包括三个方面：主体、客体、内容。所谓农业保险法律关系主体，是指参加农业保险法律关系，享有农业保险法律关系权利和职权，负有农业保险法律关系义务和职责的当事人。具体来说，我国农业保险法律关系主体主要有以下几类：其一，国家农业保险行政管理机关及其授权部门。具体包括国务院及各级保险监督管理机构、财政部门、农业行政管理部门等。在农业保险中，政府应居于主导地位，它肩负农业保险制度供给者、农业保险推动者、农业保险活动监管者三重身份。国务院和各地农业行政管理部门分别负责全国和各地农业管理和服务工作。国务院保监会及各地保监部门具体负责享有农业保险监管，负有加强对农业保险市场的规范管理的职责和职权。在农业保险活动中，政府及相关行政部门的职责和职权具有统一性。国务院及农业保险行政管理部门的权利义务有：第一，规划权，即执行农业保险法规、规章、制度；制定业内规章；制定从业人员的基本资格标准。第二，审核权，审批农业保险公司及其分支机构的设立；审查、认定农业保险机构高级管理人员的任职资格。第三，政策扶持权，包括财政补贴、税收优惠、金融扶持等多层次扶持体系的建立。第四，监督检查权，诸如依法监管农业保险公司的市场行为；农业补贴的使用情况；基金的管理情况；依法对相关人员的违法、违规行为进行调查和处罚等。其二，农业保险公司是专营农业保险业务的机构。它的权利有：第一，获得政策扶持的权利，它们有权享受政府给予的各种优惠政策。第二，经营自主权。各地农业保险公司有权对本区域的农业保险进行规划、管理、指导，并有权开展农业保险业务及再保险业务，在法律范围内不受任何组织和个人的不当干预。第三，承保权。农业保险公司有权受理农民的投保申请，有权进行检查，要求投保方提供保险标的的真实情况报告。第四，监督权。其义务有：①受理投保的义务。在收到投保申请后，应及时受理，对于符合投保条件的，不得拒绝。②明确说明义务。订立农业保险合同时，农业保险公司有责任明确说明免责条款的法定义务。③理赔义务。发生理赔事由时应及时履行赔偿或者给付保险金的义务，否则应承担相应法律责任。外资保险公司等商业保险公司、互助合作式的农业保险经济组织等也是农业保险法律关系中的一方主体。但由于商业保险公司“股东利润最大化”的追求目标与国家推行农业保险的最终目的有着根本冲突，决定了商业性农业保险公司在经营农业保险业务时永远会趋利避害。因此，在商业保险公司的权利义务设计上应注重规范引导其农业保险活动。一方面，赋予他们有获取补贴的权利，通过补贴的形式刺激它们的积极性。另一方面，设立商业保险公司的申报义务，这里的申报既包括农业保险业务种类、保险标的，也包括补贴使用情况等。其三，农民。农民是农业保险合同的一方当事人，具体权利包括：①农民享有投保权，对农业保险公司无故拒绝保险的行为可依法提起诉讼；②获取政府给予保费补贴的权利；③在农业保险活动中，农民和农业保险经营者是农业保险合同的双方当事人，农民是享受保险经营者提供保险服务的消费者，依法享有知情权，如有权要求保险经营者对合同条款进行解释和说明；④作为接受农业保险服务的消费者来说，农民有权在勘察、定损过程中对农业保险公司相关人员的不当行为提出质疑，有权向相关部门投诉和举报；⑤保险金赔偿请求权。具体义务包括：诚实守信义务，缴纳保费义务，告知义务等。
2．协调好相关法律法规如前所述，《农业法》、《条例》与《保险法》存在冲突之处。笔者认为，农业保险具有很强的政策性，纯商业化道路是不适合农业保险的。应适时修改《保险法》，将商业性农业保险纳入其中。商业性农业保险的经营规则、保险合同制度、保险经营者的进入和退出机制、法律责任等与其他商业保险一样适用《保险法》。修改《农业法》和《条例》，明确农业保险的政策属性。要完善农业保险法律责任制度。就农业保险法律责任而言，《条例》第26～30条只涉及了行政责任和刑事责任，但同时又规定其他未尽事项适用《保险法》。从农业保险的立法宗旨来看，农业保险是为保障农民权益、促进农业发展而设立的险种，其责任规定更应全面。对于投保人农民来说，保险机构能否依约及时赔付是他们最关心的问题，应规定农业保险经营者未及时赔付应承担违约责任或违法经营、侵犯农民知情权等给农民造成损失的侵权责任。农业保险法维护农民的利益并非一味偏袒和迁就农民，当农业保险投保人在投保或者理赔时出现欺诈情形则应当承担赔偿、罚款等民事责任、行政责任，情节严重的，可追究刑事责任。
3．配套制度的建立和完善法律的构建和完善必须有相应的制度与规范作后盾，如果农业保险法制不健全，农村保险发展的障碍始终无法排除。其主要包括：（1）农业保险合同制度。首先，该制度应明确农业保险合同双方当事人平等的法律地位，合同的订立原则。由于农业保险既有政策性保险又有商业性保险，有必要针对不同的保险模式确立不同的原则，除去国家强制性规定的条款外（如补贴条款）其余条款的商定应本着平等协商、公平自愿的原则。其次，规定农业保险合同双方权利义务（前已提及，此处不再赘述）。考虑到农民和保险经营者双方实际地位的不平等，可以赋予农业保险投保人有权随时解除合同的权利。再次，鉴于农民及其他农业生产者的具体情况及各地农业生产不确定性的客观事实，还应规定合同生效、变更、解除、效力终止情形。但由于农业保险具有政策性、身份性，农业保险法律关系产生的前提是依附于农民这个特殊的主体身份的，因此农业保险合同不能转让。还要规定违约情形和纠纷的处理机制，应赋予农民提起仲裁权和诉权等救济性权利。（2）农业保险准入和退出制度。市场准入制度是事前监管的一种有效措施。该制度有利于提前排除掉那些不具备从业条件或对相关市场可能产生危害的机构、人员和资本。《条例》仅包括总则、保险合同、经营规则、法律责任和附则五个部分，并且未对从事农业保险业务的保险机构设置条件。笔者认为，这是《条例》的一大败笔。对于经营商业性农业保险的保险公司设立条件《保险法》中已有较为详尽的规定，但对于重要主体之一的专业农业保险公司及农业保险互助组织是否适用《保险法》并未提及。虽然新修订的《公司法》似乎取消了设立公司的资本金门槛，但对于从事政策性农业保险业务的专业农业保险公司及农业保险互助组织而言，应在《农业保险法》中对这两个保险机构的设立条件和注册资本金进行规定，具体可酌情参照《保险法》相关规定。此外，设立保险机构的退出机制也非常重要。这是确保农业保险活动健康可持续发展的重要一环。尽管截至目前，我国尚未有一家保险公司退出市场。但“保险公司特别是农业保险公司的市场退出行为与一般企业有较大区别，外部性强，对宏观经济和微观经济的影响都远远大于一般企业”（陈华、张艳，2010）。法律应具有前瞻性和完备性，建立农业保险机构的退出制度，当保险公司出现经营危机时，可规定一定时间的观察期，其农业保险业务交由专业性农业保险公司接管。在此期间，如果经营、财务状况改善可不进入破产程序；如果状况继续恶化，可进入破产清算程序。
4．完善农业保险监管制度“农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补政府失灵，防止寻租和创租行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。”（何文强，2008）对于农业保险经营活动的监管，《农业法》只是在第45条提到了加强农村金融监管。《保险法》第138、139条例举了国务院保险监管机构的监管事项。《条例》也明确赋予了国务院保险监管机构和林业、农业等机构对农业保险经营的监管权限。显然，诸法皆明确了国务院保险监管部门监管农业保险的职责，但考虑到相关部门工作的千头万绪，加之农业保险活动的复杂性，很有必要在国务院保险监管部门之下设立单独的农业保险管理局，具体负责农业保险经营机构的监督管理，其组成人员可由保监会、农业行政部门等组成。这样的设计优势在于：一方面，此机构拥有农业科学和农业保险知识的人员，可以较为充分地应对高深的保险问题；另一方面，可以有效避免多头管理带来的“要么大家不理，要么一理就乱”的状况。当然，还需要赋予相关机构充分的权限基础医学论文，如：农业保险机构设立审批权、经营活动的检查权等，同时注意把握好监管范围，依法监管，切忌出现干预过度等现象。
作者：刘小红
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