第一篇：土地承包经营权流转经济效益分析
摘要：依据随机抽取的川东通川区红梁村、华莹市码头村、万源市李家沟村等3个村的129个样本农户2014年数据，就川东农地流转的综合经济效益和规模经营进行了分析，分析的主要结论：川东革命老区农地流转的综合经济效益为负值，不管是流入农地还是流出农地，其流转价格全部为0；川东革命老区农地经营规模以1hm2左右、耕地以0.5hm2左右比较合适。并对提高川东革命老区农地流转综合经济效益和发展其农地规模经营提出了一些对策建议。
关键词：川东革命老区；农地流转；规模经营
川东革命老区主要指四川东部的广安市、达州市和巴中市的16个区县。该区域在新中国成立过程中做出了巨大的历史贡献，但由于地处西部，农业比重大、耕地面积小，经济社会发展严重滞后。但在2008年10月，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）却为川东革命老区的经济社会发展特别是农村经济发展带来契机。该《决定》“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，从而为促进川东革命老区农村规模经营发展迎来契机、为该区域农村经济带来规模效益并向非农产业释放劳动力。
1农地流转经济效益及农地规模经营研究
近年来，学界进行了一些有益的探索，但多数学者只对特定地域的农地流转和农地规模经营进行某方面的研究，而对川东农地流转济效益及农地规模经营研究较少。1.1关于农地流转经济效益的研究学者们普遍认为农地流转具有显著的经济效益。其效益体现如下：一是农地流转是解决当前中国农村土地利用细碎化及撂荒问题的一种有效途径，对于提高土地利用率、促进农业结构调整和农民增收具有重要作用［1］；二是通过土地流转进行规模经营，有助于促进农业生产结构调整，提高土地资源的使用效率［2］，而且，在使农户获得流转收益的同时，又把自身解放出来从事第二、三产业［2］。但是，也有学者提出了不同的观点，如陈兴平［3］认为虽然农地流转政策的实施较好地提高了陕南农村劳动力、农地等资源的利用率，增加了陕南农民的收入，但农地流入户的农地流转收益较低；韩连贵［4］甚至认为土地流转没有明显改善转出者的经济效益，人地关系紧张与大量耕地撂荒同时并存，流转收益倒挂，无偿转包和倒补贴转包现象屡见不鲜，转出户需要倒找钱的占整个转出户数的70%。1.2关于农地规模经营的研究学界对农地规模经营主要进行了如下几方面的研究。（1）对土地规模经营必要性的论述。对此，主要有2种观点。一是以刘凤芹［5］（2006）为代表的土地规模质疑论，认为大规模土地经营与小规模家庭农户相比并没有显示出可察觉到的全要素节约优势和单位产量优势，也就是说，在同等土地面积条件下，将土地分割为由若干个小农户经营所取得的产量之和与由一个经营大户大规模经营所得到的总产量是相等的，并且未见明显的成本差别。二是以田传浩，贾生华［6］（2003）以及崔传斌，王开盛［7］（2008）等为代表的适度规模经营论，认为在江、浙、鲁3省，大部分农业经营大户的土地绩效都比租赁前有所改善，在陕西省铜川市，农业规模化经营是我国现阶段提高农业劳动生产率、解决部分农村地区劳动力供给不足、加快城市化进程的有效途径。（2）农地规模经营效率问题研究。一是认为土地经营规模的扩大能实现土地与资金、土地与劳动力的优化配置，并带来全要素的节约。因此，提高土地经营规模可以在一定水平上提高农业生产绩效［8］；二是认为农户经营面积扩大对农业全要素生产率具有促进作用，说明农业经营存在规模效益［9］。（3）关于适度规模经营的评价标准研究。一般认为适度规模经营的评价标准是土地生产率、劳动生产率、资金生产率，但三者难以兼顾时，至少应保持土地生产率不至降低；牺牲土地生产率而片面追求提高劳动生产率增加劳均收入，不符合中国国情［10］。在平衡农地规模经营所出现的劳动生产率与土地生产率的矛盾时，应当建立在分工经济的基础上，由分工效率所决定的效率标准来衡量［11］。（4）关于农地规模经营的适度问题研究。南方各省以粮食规模种植为主农户的临界规模只宜达到0.67hm2［12］；但在粮食主产区10个省农户最优的户均土地经营规模应为4.52hm2/户［13］。在丘陵山区，陕西省安康市的户均纯收入在户均经营农地1.15hm2时最大，超过此规模，规模增加户均纯收入反而下降；平均纯收入在户均经营农地0.45hm2时最大，然后又随规模增加而减少［14］。而河南省信阳市农户的最适度规模是0.34hm2［15］。综上，国内学界虽对我国土地流转效益及农地规模经营进行了一定的研究，但专门针对川东革命老区的此类研究文献很少，且研究的深度不足。因而，为了给当地政府提供促进川东革命老区农村经济发展的决策参考，笔者于2015年对川东的农地流转以及农地规模经营进行了调研。
2研究样本
2.1样本来源为了研究方便，随机抽取了万源市李家沟村、达洲市红梁村、华莹市码头村等3个村的129个农户进行入户调查。样本农户分布如表1所示。2.2样本特征分析129样本农户的基本数据，发现具有如下特征：（1）农户家庭人口差别很大。户均人口虽有4.33人，但最多的达10人，最少的只有1人。（2）人口接受教育差别大。人均受教育程度为6.39a，但家庭人均受教育年限最高的为14.25a，最小的为0。（3）家庭拥有劳动力及其从事非农工作劳动力数量差别大，且超过50%从事非农工作。户均劳动力3.25人，最大值为7人，最小值为1人；家中从事非农工作劳动力户均1.84人，最大值为5人，最小值为0人。（4）家庭经营农地规模差距大，且耕地不到13%。户均经营农地规模0.84hm2，最大规模为4.27hm2，最小值为0；户均耕地0.11hm2，最大值0.67hm2，最小值为0。（5）家庭纯收入差距大。户均年纯收入35164.8元，最大值为181536元，最小值为0。（6）户主年龄偏大，且受教育程度低。户主年龄均值为58.84岁，最大值为84岁，最小值为6岁；户主文化程度均值为4.76a，最大值为15a，最小值为0。（7）户主从事职业以务农为主。62.8的户主务农，只有20.2%的务工、4.7%的经商、3.1%的无具体工作，另有1个样本户主为村干部。（8）家庭距集镇（城镇）比较合理。家庭距集镇（城镇）均值为5.36km，最大距离为13km，最小距离为0.05km。
3样本数据分析
3.1样本的农地流转经济效益分析3.1.1农地流转基本情况在129个样本中，共有35户发生了农地流转，共流转耕地3.08hm2，占129个样本户耕地总面积13.47hm2的22.8%。其中，有25户发生了耕地流入，共流入耕地2.01hm2，户均流入0.28hm2，最大流入户流入面积为0.33hm2，最小流入户流入面积为0.001hm2，流入耕地支出全部为0；共有10户流出耕地1.07hm2，户均流出耕地0.11hm2，最大流出户流出面积为0.27hm2，最小流出户流出面积为0.04hm2，流出耕地收益全部为0。样本户中发生了农地流转行为的农户分布如表2所示。3.1.2农地流转综合经济效益的测算模型为了分析方便，设定农地流转综合经济效益等于流出户农地流转收益与流入户农地流转收益之和，而Y=Y1+Y2，其中：Y：农地流转综合经济效益，Y1：流出户农地流转收益，Y2：流入户农地流转收益。流出户农地流转收益=流出农地租金收入+因流出农地而从农业中释放出的劳动力所增加的非农收入-因流出农地而减少的农业纯收入。流入户农地流转收益=因流入农地而增加的农业纯收入-流入农地的租金支出-因流入农地而增加的农业劳动力的机会成本。3.1.3利用样本农户数据测算农地流转综合经济效益的结果（1）Y1的测算：流出农地租金收入=0；因流出农地而从农业中释放出的劳动力所增加的非农收入=（流出耕地地面积／劳均耕地面积）×当地劳均务工人员的平均年工资报酬；因流出农地而减少的农业纯收入=流出耕地地面积×当地流入农地家庭农业平均纯收入的均值。则：Y1=0+（16/0.48）×14913.5-16×559.7=488161.47（元）即每流出1hm2耕地可获得457650元的收益。（2）Y2的测算：因流入农地而增加的农业纯收入=流入耕地面积×当地流入农地家庭农业平均纯收入的均值；流入农地的租金支出=0；因流入农地而增加的农业劳动力的机会成本=（流入耕地地面积／劳均耕地面积）×当地劳均务工人员的平均年工资报酬则：Y2=30.13×559.7-0-（30.13／0.48）×14913.5=-1388894.50（元）既每流入1hm2耕地农户将遭受442944元的损失。因而，样本农户农地流转综合经济效益Y=Y1+Y2=-6466516.5（元）既样本农户每流转1hm2耕地将损失140179.5元。3.2样本农户的农地规模经营分析3.2.1样本的农地经营规模基本情况在129个样本中，户均经营农地规模0.84hm2，最大规模为4.27hm2，最小值为0；其中，经营农地规模在平均经营规模以上的有23户，共经营农地面积34.02hm2，户均经营耕地1.01hm2，经营耕地最大值为0.67hm2、最小值为0hm2，户均家庭总收入37944.29元。这23个农户的分布情况见表3。3.2.2样本农户的最适农地经营规模分析为分析方便，在样本中选择经营农地规模在平均经营规模以上的23个农户进行分析。（1）从耕地利用效益角度进行分析，从这23个农户中选择耕地纯收益在15000/hm2元以上的有5户，其耕地纯收益最高为36429元/hm2、最低为16829元/hm2，其对应的农地经营规模处于0.83~1.33hm2，耕地经营规模处于0.04~0.4hm2，均值分别1.02hm2和0.16hm2，详见表4。（2）从农户家庭总收入角度进行分析，在这23个农户中，排列前5的家庭总收入分别为：142035元，91500元，85210元，81000元，59600；其对应的农地经营规模处于0.9~1.53hm2，耕地经营规模处于0.16~067hm2，均值分别1.10hm2和0.34hm2，详见表4。（3）从家庭劳均收入进行分析，对上述耕地纯收益在15000元/hm2以上的5户和家庭总收入前5的农户进行分析，家庭劳均收入介于1900.0~30500.0元，劳均年收入均值为17070.5元，对应的农地经营规模和耕地经营规模分别处于0.93hm2和0.26hm2左右，详见表4。从表4中可看出，农户家庭总收入较高的农户主要是家庭中从事非农工作的人数较多。
4研究结论与政策建议
4.1川东革命老区农地流转研究的主要结论（1）川东革命老区农地流转的综合经济效益不好，每流转1hm2耕地将损失140179.5元。但，流出1hm2耕地将获得457650元的收益。（2）川东革命老区不管是流入农地还是流出农地，其流转价格全部为0。这说明其流转是在亲属之间进行，而且，当地农地市场基本未发育，地方政府也为作好此方面的基础工作。4.2川东革命老区农地适度规模经营研究的主要结论因家庭总收入前5的农户，其总收入主要来自于非农收入，因而在确定适度农地经营规模时，此因素不予考虑。因此，在确定适度农地经营规模时就主要考虑亩均耕地纯收益和家庭劳均纯收入这2个因素。在表4中选择单位耕地纯收益较大而家庭劳均纯收入最大所对应的农地经营规模作为该区域的适度农地经营规模，即川东革命老区农地经营规模以1hm2左右、耕地以0.47hm2比较合适。4.3对策建议（1）调整当地农业生产结构，发展特色农业。从当地农地流转价格为0可知，当地基本是传统农业，无企业进入当地农业领域，造成农地流入需求弱，因而，当地政府应鼓励企业进入农业领域发展特色农业。（2）完善当地的农地市场，并对农地流入户予以政府补贴。具体措施：向农民颁发包括林地、草地在内的农地产权证书；以乡镇或村为单位建立农地市场信息中心，为农地供需双方提供信息或其他服务；推出农地金融和农业保险业务，为农户规模经营提供资金支持和风险转移服务；开展农地分等定级、估价等基础工作，为农地交易提供最基本的支撑；以农地流转合同和登记为依据，向达到适度经营规模的农地流入户进行适当补贴。（3）提高当地农民的文化素质和职业素质。在继续普及当地“9年义务教育”基础上，进一步加大对当地农民进城务工所需的的职业技术培训，在当地政府财力许可条件下可考虑实施免费培训。（4）加大当地城镇化支持力度，鼓励当地农民放弃全部农地和宅基地进入城镇。（5）政府加大对川东革命老区的投入，发展其绿色工业和红色旅游。
作者：陈兴平 单位：安康学院经济与管理学院
第二篇：土地承包经营权流转分析
【摘要】随着中国市场经济的不断发展和新农村建设工作进程的不断深入，为了更快实现农业生产现代化、增加农民实际收入、深化农村改革，实施农村流转是必然选择。农村土地流转加速农业生产种植走更加集约、更加高效、可持续发展的道路；也更加适应瞬息万变的市场经济。本文针对张家口沽源县农村土地承流转现状进行分析，进而指出其存在的不足与提出改善对策。
【关键词】沽源县；土地流转；对策
从中国历史的发展历程中可以了解到，土地对于中国农民来说，不仅仅意味着是不可或缺的生产资料，而且更是农民唯一的生活来源和社会保障。十八大以来“三农”问题始终作为国家规划的热点、重点，始终把解决好“三农”问题作为实现农业现代化、推进社会主义新农村建设的首要目标。农村土地流转是打破当前“三农”问题瓶颈的突破口、现实选择，促进全面实现小康，缩小城乡差距的重要措施。
一、沽源县土地流转的规模
沽源县地处河北省北部，隶属于张家口市，沽源县总区域面积3654平方公里，辖14个乡镇和1个街道办事处，总耕地面积150万亩，其中家庭承包耕地面积148万亩，集体机动地40980亩，占耕地总面积的2.7%。截止2015年7月27日，全县流转土地总面积49万亩，流转率33%，总人口20万人。其中100亩以上的规模流转土地面积近40万亩，占总流转面积的81.63%。组织成立了1个县级土地流转中心和15乡级土地流转中心，全县农业种植园区发展到50个，6.4万群众依靠土地流转费和短工工资，人均综合增收2000多元。流转出的土地主要种植经济作物，如土豆、架豆、西兰花、菠菜；土地流转方式以转包为主，进而衍生出多种农业产业化经营模式如公司+农户、合作社+农户、公司+镇政府+农户与公司+村委会+农户。沽源县积极鼓励和引导土地向种植大户、家庭农场、农民合作社流转，实现了土地的规模化经营、集约化利用、产业化发展与合理配置土地资源。其流转主要形式及特点：1、流转以自愿、有偿为主。根据农户意愿，自发申请流转的土地面积44.1万亩，由乡镇、村委会牵头的流转面积占4.9万亩；土地流转费由农户与受让方自行协商。2、流转形式多元化。土地流转主要包括转包、出租等形式。转包一般是由于农户耕地收入较低，而把土地流转到同村合作社或生产大户用来获得较高的租金；出租主要是农户把承包地流转给非同一集体经济组织的公司或生产大户，同时农户还可以在公司内任职获得土地流转费与工资双重收入，大大增加了农民的实际收入。3、流转期限相对较长。流转期限以10-15年为主。4、流转发展不平衡。全县15个乡镇在土地流转工作开展上参差不齐，这主要是地域及土壤造成的，沽源东部区域土地平整，土壤肥沃，而西部土地贫瘠，盐碱多，还有几个乡镇是山区，这就造成流转不平衡现象。
二、沽源县土地流转正面效益
1、克服小农经济的局限性。沽源县为实现农业规模化种植，开始建设性地实施以土地入股的流转制度，试图把土地规模经营的范围从同一集体经济组织向周围村辐射，以利于更好地规划土地生产、科学地管理与增加单位土地产值。2、提高土地的高效利用。土地流转就是从农户中把土地集中起来，可以很好克服由于家庭承包责任制造成土地碎片化，连片的土地更加有利于规模经营，有利于提高单位土地的利用率与农民收入，加快土地、劳动力、技术等农业生产要素的合理流动和实现帕累托最优组合，实现土地资源的高效利用。3、加速了农村剩余劳动力向第二、三产业转移。农村土地流转机制的建立很大程度上解放了农村劳动力，并且实施多层次农村保障制度减少了农户后顾之忧，促进了农村劳动力向第二、第三产业转移，加速了沽源县城镇化和农业现代化的进程。4、有利于农业结构调整、提高抗风险的能力。农村土地流转制度的建立与实施，促进了沽源县农业种植结构的调整和优化，主要表现为“二增一减”，即蔬菜增、其他经济作物增和单一粮食作物减，沽源县通过多种的土地流转促进了产业结构的升级。通过土地流转机制把土地流转到公司、合作社、生产大户，流转后的土地可进行科学管理、可控性种植与机械化规模，这无疑增加了单位土地抗自然灾害与市场风险能力。
三、沽源县土地流转中存在不足
众所周知，农村土地流转是一项繁琐而有艰巨的系统工程，并且关乎新农村建设的土地制度改革。目前张家口沽源县农村土地流转还存在不足之处和制约因素，包括：1、农村土地流转制度不完善，制约土地合理流转。目前，沽源县农村土地流转尚处于土地流转初级阶段，仍未完全形成以市场为核心的流转机制，土地流转供求信息传播渠道单一，流转形式较少。造成想要流转土地的农户与需要土地的承包方无法及时匹配，扰乱农村土地的正常流转。2、缺乏宣传，农户流转土地的顾虑难消。由于农民土地情结浓，不愿意轻易流转。农户接受信息途径单一，并且不主动搜寻土地流转相关信息与法律条文，造成对土地流转认知上有所偏差，即便具备了土地流转条件，也不会主动流转土地，且偏爱集体土地流转，若一户农户不同意会直接影响了同一集体经济组织的土地流转进程；相应的农村社会保障制度不足、宣传不充分，致使农户对土地流转后的生活缺乏信心，这些也会影响土地的正常流转。3、沽源县土地流转制度具体实施过程中操作不规范造成土地纠纷增加。一是农户自行流转较多，向土地主管部门报批备案少。二是签订书面土地流转合同少，多为口头约定。三是签订书面合同过于简单，解决纠纷时利用价值不明显。
四、改善沽源县农村流转现状的建议
1、健全沽源县土地流转制度，依法规范土地流转。扩宽具体土地流转工作指导帮助，及时发现解决农户在土地流转中遇到的困难和问题，为土地流转提供良好环境。在具体土地工作要不断地贯彻土地流转登记备案制度，真正地做到“人、地、”对应。通过县、乡（镇）、村三级服务平台，针对农户自行协商、口头约定达成土地流转协议给予变更登记时要做到专人办理、限时办理、半就办好的工作流程。2、建立健全农村社会保障制度，消除农户的后顾之忧。一要扩宽农民再就业渠道，加强对流转出土地农民的技能培训，增加农民从事第二、三产业的技能，增加农民实际收入。二要实施多样化的农户社会保障制度。建设以农村最低生活保障、养老保障、失业保障、医疗保障等多层次农村社会保障体系，缩小城乡差距，减少失地农民的后顾之忧，进而促进农民放心进行土地流转。3、做好土地流转管理工作，进行专人管理。沽源县政府在土地流转中扮演着十分重要的角色，就是监督者。由于农户维权意识低、法律知识的缺乏，使其在土地流转中成为弱势群体同时也是纠纷产生的源头。因此，沽源县政府应对土地流转进行监督管理工作；监督进行土地流转时是否签订书面合同与进行备案登记、流转合同是否规范、是否发生危害农民权益的事情、土地用途在流转后是否发生改变等。
作者：王建利 支子雯 单位：河北经贸大学
第三篇：土地承包经营情况研究
本文对目前中国榆林市农村土地承包经营情况进行了调研，在此次调研中采取访谈，专题研讨和实地考察的方法，初步得出了榆林市农村土地承包经营情况，并对此调研进行总结与思考。
关键词：农村；土地承包经营；榆林市
一、基本情况
榆林市总面积43578平方公里，常住人口335万人，辖1区11县176个乡镇，农户86.6万户，乡村人口284万人，乡村从业人员143万人。家庭承包耕地面积900多万亩。近年来，榆林市认真落实并坚持稳定家庭联产承包经营这一基本经营制度，在稳定中完善，在完善中积极推进创新。
（一）积极探索多元化的土地流转机制，推进适度规模经营
榆林市委、市政府先后两次出台推进农村土地承包经营权流转，实现土地适度规模经营的实施意见的文件。市县不断增加资金支持力度，2014年市财政投入1000万土地流转专项资金，用于土地流转的奖补。及时推广定边县西关村土地股份合作社经营模式、神木县尔林兔镇农户耕地互换规模经营模式、绥德县名洲镇裴家峁村农业园区等模式，运用典型引路，有效地推进了全市的土地流转。截止2014年底，全市土地流转总面积192万亩，占全市常用耕地总量的21%。其中转包99.8万亩，出租60.7万亩，互换14.2万亩，转让6.4万亩，股份合作4.8万亩。土地流转高出全省流转平均水平近8个百分点，流转总面积位居全省第一。
（二）土地承包经营权确权登记颁证工作正在进行
土地确权是土地流转的基础和保障。2013年榆林市开展了“十乡百村”土地确权登记试点工作，2014年以来整市推进土地确权登记工作。截止2015年8月底，全市所有乡镇和97.6%的村民小组开展登记，75%的农户和75.1%的家庭承包耕地面积完成调查。测绘招投标工作全面启动，榆阳等9县区完成了招投标工作，已进村实地测绘。已建成市县乡三级农经信息化联网管理平台，软件培训工作基本完成，实现了全市农村土地确权登记颁证信息网络化管理。
（三）土地细碎化整合逐步展开
土地细碎化整合是土地流转和规模经营的“催化剂”。榆阳区已整合细碎承包土地26万亩，一定程度上促进了土地流转，全区共流转土地70.5万亩，是全市各县区流转面积最大的。据现场调查，靖边县王渠则镇党委、政府在“依法、自愿”的前提下，坚持原有分地人口不变、原有耕地面积不变的原则，按照“小块并大块，多块变一块”的原则，对闫米洼村3个村小组的细碎化土地集中整合。整合前，该村农户王会文一家24.9亩土地分散在14块地里，最大的一块为4亩，最小的一块只有0.5亩。大部分农户的土地都在8块以上。整合后，每户的土地都集中为一块或两块，全村450人的1484亩土地全部被整合。土地流转价格整合前每亩50元，整合后每亩提到210元。土地整合为耕种机械化、喷灌、节约土地创造了条件，为农民带来了实实在在的经济效益。
（四）土地承包经营成效显著
家庭联产承包经营激发了广大农民的生产积极性，把大批农民从土地上解放出来，催生了传统农业向现代农业的转变，特别是土地流转创生了一大批新型农业经营主体，促进了农业规模化经营，提升了农业机械化水平，加快了新技术推广和特色产业结构调整与优化步伐，使粮食产量大幅提升，农民收入不断增加。目前榆林市有农民专业合作社5746个，经营耕地100亩以上的家庭农场9955个，产业化重点龙头企业312个，各类农业园区188个，一村一品示范村571个，专业大户7410个。2013年全市综合机械化水平达到30%，较10年前翻了2倍多。规模化生产使先进的集成栽培、旋转喷灌等技术得以推广，温室、温棚等设施农业生产的反季节农产品种类繁多，成效喜人。在粮食播种面积保持不变的情况下，粮食产量逐年增加，由2005年的106万吨增长到2014年的158.1万吨。榆林市农民人均纯收入2014年为9730元，增速连续12年超过全省平均增速，连续8年超过全国平均增速。农民人均纯收入绝对值连续6年超过全省平均水平，与全国平均水平的差距逐步缩小。去年上半年，榆林市农民人均可支配收入实现4900元，较上年同期增长10.5%，增幅保持全省前列。
二、存在问题与困难
（一）农民对土地的保障功能依赖较强，存有后顾之忧，弃耕撂荒问题突出
现阶段农村社保体系还不健全，并未真正实现“应保尽保”，农民害怕没有社会保障，往往对国家土地流转政策的稳定性存在较多担忧，害怕一旦土地流转出去后会永远失去土地，失去生存保障。认为务工经商虽然收入高但有风险，不是稳定的就业门路。因而将承包地宁可粗放经营，甚至不惜弃耕撂荒，外出务工也不愿转出，或者不愿长期转包。农业生产周期长，转包3年至5年，大户没效益不干，时间长一些，农民不同意，造成土地流转困难。调查中发现，土地撂荒现象普遍，黄河沿岸土石山区大片的红枣林地荒芜。据了解，全市约有200多万亩土地撂荒。
（二）土地产出利润低，经营风险大，无人种田的威胁逐步袭来
由于农业生产受自然和市场双重风险压力，农产品收益低，农业生产劳动强度大，农业比较效益低下，务农增收致富难，严重影响农民种地的积极性。随着工业化、城镇化的快速发展，农村人口不断向城镇聚集，50岁以下的农村劳动力大部分外出务工，转向非农产业。加上教育资源不平衡，农村学生上学难，不少父母被迫在城镇陪读，因而妇女、儿童和老人即“三八六一九九部队”成为农村的常住人口，老人、妇女是种田的主要劳力，农村青壮年劳力严重短缺。同时由于农业基础条件薄弱，无法摆脱靠天吃饭的现状，社会服务体系不配套，土地资源整合乏力，农村土地承包权不明晰，土地流转机制不完善，以及现行的补贴政策执行有偏差，不利于调动种粮农民的积极性，致使耕地撂荒现象严重，“空壳村”、老人村、无人村涌现，无人种田的威胁逐步袭来。
（三）土地失衡现象突出，造成土地资源配置不公
受现行法律法规的约束，实行“增人不增地，减人不减地”的政策。农村土地承包经营以后出生的人口，外村结婚进来的媳妇，虽然是本村集体经济组织成员，但没有承包经营土地；而农村土地承包经营以后去世的人口，嫁往外村的女儿，虽然不是本村集体经济组织成员，但仍然有承包经营土地。据靖边县王渠则镇统计，1990年1月1日至2015年10月初，该镇共出生4488人，死亡1480人，即该镇有4488人没有承包地。靖边县席麻湾镇大沟村乔登飞一家4口人，只有一份承包地。王渠则镇闫米洼村闫树和分的6份承包地，现在只有3个人耕种。这种“多人种一人地，一人种多人地”的情况非常普遍。这种从制度上造成的土地资源配置不公，拉大农民贫富差距的做法不符合以人为本的科学发展观，面对经济下行的现阶段，农民工大批返乡，不解决好这些问题将会孕育出许多社会问题。
（四）农村集体土地不能进入土地一级市场，形成“土地价格剪刀差”
随着城镇化、工业化加速发展，我国建设用地缺口逐年增大，建设用地供求矛盾进一步加大。由于农村集体土地不能进入土地一级市场，任何建设单位要进行非农建设，只能申请使用国有土地。一些地方政府通过征用农民集体土地，将农民集体土地转变为国有土地，继而将其拍卖，由于存在“土地价格剪刀差”，地方政府的“土地财政”也由此形成。通常，在征用农村集体土地的过程，农民得到的补偿款较少。因此，农民没有或很少分享城市化进程带来的土地增值，事实上形成对农民的歧视、剥夺，导致城乡差距进一步扩大，进一步激化了城乡矛盾。
（五）农业经营理念淡薄，土地流转难，新型农业经营主体发展受到制约
农业的出路在于机械化、规模化、产业化、现代化，必须确立农业经营理念，即确立商品农业、多功能农业、循环农业、安全农业的理念与科技兴农人才强农理念。但由于农民的后顾之忧难以很快解决，土地流转难，规模经营难，不少农民仍然徘徊在传统农业的自给半自给的封闭状态，沿用传统手工劳动工具，老弱病残经营农业，农业生产的目的不是满足市场需要，实现市场交换，获得良好的经济效益。同时，由于农业经营理念淡薄，农业经营的社会氛围、大环境欠缺，新型农业经营主体发展自然受到制约。榆林市的新型农业经营主体虽然有了较大较快发展，有些还处于全省的前列位置。然而，从全市农业的大盘子来看，与先进地区相比，仍然处于发展的初级阶段，园区、专业大户、农民专业合作社、龙头企业、家庭农场总体规模小，数量少，抗市场风险能力低，集聚、辐射带动能力较弱；专业化生产、市场化运作、产业化经营没有形成完整体系，农业机械化、专业化、规模化生产仍处于小范围、低层次、低水平状态，社会化农业经营服务体系没有形成，农业产业化层次低，农民增收渠道窄，现代农业发展步伐缓慢。新型农业经营主体发展的关键是规模经营，而实现规模经营的“抓手”是土地流转，土地流转受到制约的主要因素有：（1）认识存在误区。一是将土地的经营使用权误作承包权，担心土地的经营使用权流转出去后，承包权也会失去。二是误以为承包权就是所有权，认为承包的土地“就是我的”，“我愿意撂荒就撂荒，愿意建厂房就建厂房，愿意买卖就买卖，由我说了算”。由于认识不到位，加上土地流转收入少，严重影响土地流转。调查中发现，少数地方还有土地非农化、非粮化情况，甚至还有买卖承包土地的现象。（2）管理不到位。法律规定，村集体经济组织或者村民委员会是农民承包土地的发包方。发包方依法享有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；制止承包方损害承包地和农业资源的行为；土地承包经营者撂荒承包土地2年以上，要收回重新发包；对流转土地要进行备案管理等权利。但一些村集体经济组织或者村民委员会没有行使这些权利，致使土地撂荒、土地非农化、土地买卖等问题得不到及时纠正。政府层面，涉及农村土地管理的部门有国土局、林业局、农业局、畜牧兽医局、民政局等多个部门，“土地神较多”，“龙多难治水”。（3）土地细碎化严重。当年发包土地时，出于对地块的好坏、远近、分配公平的考虑，大都把一块地分给好多户，造成大量“条条田”、“块块地”，面积小而零散，“一块三分田，户户受可怜”的小农经济广泛存在，无法适应土地流转、规模经营、产业化、机械化耕种的要求。（4）土地流转机制体制不健全，市场没有形成。一是市、县区、乡镇、村还没有建立专门的土地流转中介和仲裁等服务组织，价格评估体系未建立，流转价格私下协商，没有成熟的预测计算办法；流转信息不对称，透明度不强，流转双方相互找不到市场，没有便捷的交流平台；土地流转的“招、拍、挂”制度悬空，暗箱操作情况时有发生，缺乏有效的公平竞争。二是流转程序不规范，私下流转多，组织流转少；口头协议多，文字协议少；流转合同不规范，造成纠纷多。三是土地流转的风险防控机制和利益保护机制不完善，还没有明确的制度保护流入方和流出方的利益。四是土地流转过程中出现的矛盾和纠纷得不到及时化解。
三、对策建议
（一）加快土地流转，发展和完善新型农业经营主体
充分调动农民流转土地的积极性，推动土地向专业大户、家庭农场、园区、农民专业合作社和龙头企业集中。一要认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，促进土地流转。让农民早日拿到土地的“身份证”，放心定心，热心土地流转。北六县土地多的地方，当年分地时不少是“扬胳膊地”，不仅没有丈量定标志，四至界限都很含糊。这次确权时要细致耐心，依靠群众，做好群众思想工作，精心组织实施。二要整合土地，解决土地细碎化问题，为土地流转铺平道路。结合改善农业基础设施，按照“小块并大块，多块并少块”的原则，加强宣传动员，采取必要的鼓励措施，规范运作。三要不断完善健全农村社会保障制度，保障土地流转。逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能，消除农民离土的后顾之忧。四要全面提高干部群众对土地流转的认识，引导土地流转。充分利用各种媒体、各种会议，大力宣传土地流转的法律法规，让农民了解政策，消除误解。充分发挥典型带动的作用，让农民向身边的典型学习。五要建立健全服务体系，规范土地流转。健全信息交流机制，构建县乡村三级流转市场服务体系。完善价格评估机制，建立完善流转土地资产评估机构。建立土地流转担保机制，为土地流转、经营权抵押等提供担保。成立土地承包经营和流转纠纷调解仲裁委员会，维护流转双方的合法权益。六要培育和发展新型农业经营主体，驱动土地流转。加强农业职业技能培训、农业创业培训和农业实用技术普及性培训，提高农业经营主体经营能力，着力打造高素质的经营型人才和技能型人才，把农业的发展转变到依靠科技进步和农民科学文化素质的提高上来。完善从事现代农业创业补助政策，引导和鼓励投资农业的企业家、农村带头人、返乡务农的农民工、基层创业的大学生成为新型农业经营主体。支持农民以承包土地经营权入股，发展农业产业化经营。积极探索、培育村组主导型、企业带动型、产业关联型、土地入股型、大户承包型等新型农业经营主体，吸引更多能人，工商企业和社会资本进入农村，参与土地流转，发展现代农业。七要健全农业经营服务体系，推进土地流转。继续完善以农业科研、农技推广部门为主体的农技推广服务，推广专家大院、科技特派员等方式，向新型农业经营主体进行无偿或有偿服务。建立多元化、多层次的农村金融服务体系，加强对新型农业经营主体的金融服务。建立农村物流体系，建立健全农资仓储物流配送中心和农业生产资料连锁经营服务体系，组织开展农产品生产基地和经销、加工、消费单位对接活动，加强农产品营销服务。八要政策扶持，鼓励土地流转。一方面像横山县那样，根据当地实际情况，制定加快土地流转，促进农业规模化、产业化经营的实施意见，实行资金扶持、政策扶持、项目扶持、金融信贷扶持等补助扶持政策，加大支持力度。另一方面加强税收扶持政策。对农业产业化企业在税收上地方留成部分给予优惠政策。
（二）兼顾稳定与公平原则，完善土地承包责任制长期不变政策
我国的农村土地承包期，1984年中央“1号文件”规定“一般应在15年以上”，1993年中央文件规定“再延长30年不变”，十七届三中全会提出“长久不变”，这是中央适应农业发展需要和广大农民的要求而做出的科学决策。土地承包责任制长期不变政策必须坚持下去，土地不能私有，私有化没有出路，这是中国历史证明的真理。但是土地承包责任制不变不等于土地不能调整，不等于耕者有其田的政策可以不执行。在清涧县玉家河镇李家坢村，我们看到村民李建忠的《土地承包经营权证书》上写的土地承包期是1994年至2063年到期。如果按2063年以后重新分地，即土地70年不变动，土地与人的悬殊还会公平吗？因此建议：一是在动员、尊重农民意愿的基础上，如果全村农民都同意，就可以按照实有人口重新分地。对于土地投入确实多的农民，应坚持公平原则，制定优惠方案，或者在农资补贴、项目补助等方面给予优先扶持。二是村集体应留有机动地，每过几年根据新增农民（新生、迁入）和死亡、迁出的农民调整一次，基本保证耕者有其田。三是采用实物或货币结算调整。
（三）建立统一的建设用地市场，让农民与市民同享改革成果
当前农村土地制度改革的关键，是要改变现行农村非农建设用地进入市场的规则。土地不仅具有极高的价值，其升值空间也很大，按照鼓励多种所有制共同发展和平等保护物权的精神，建立城乡统一的建设用地市场势在必行。一旦建立起城乡统一的建设用地市场，就可使农民收入成倍增加，同时也能够加快农民向城市流动，加快农村土地流转的步伐。
（四）强化农业经营理念，不断推进农业现代化
强化商品农业理念，确立“为卖而产、为赚而卖”的理念，把农业生产定位于商品生产。引进工业组织形式，移植工业生产方式组织农业生产经营，运用工业营销策略搞活农产品流通。强化多功能农业的理念，突破传统农业的分割性，在保证农产品供给、扩大农民就业、输送劳动力的传统功能基础上，向着农产品加工、农业环保、观光、休闲旅游等领域扩展。强化循环农业的理念，通过调整和优化农业生态系统内部结构及产业结构，延长产业链条，建立“资源-产品-废弃物再利用或再生产”的循环机制，提高农业系统物质能量的多级循环利用，最大程度地利用农业生物资源，最大程度地减轻环境污染和生态破坏。强化安全农业的理念，农产品必须向多品种、高品质、无公害方向发展，形成农产品的质量控制、安全监测等动态安全生产和管理体系，从田间到餐桌过程中杜绝影响农产品安全的不良因素。强化科技兴农人才强农理念。现代农业充分运用现代科学技术、现代物质手段和现代管理方式，改变了传统农业过分依赖自然条件、生产力落后的状况。人才是从事农业经营的关键，从事农业经营必须要依靠科技和人才。
作者：王德泽
第四篇：土地承包经营权确权登记颁证政策分析
【摘要】渐进决策模型是一种基于过去的经验,采用渐进的方式对现行的政策加以修改，从而逐渐实现决策目标的决策过程范式。抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作是近年来中央推进农村集体产权制度改革的重点。本文针对农村土地承包经营权确权登记颁证政策，运用渐进决策模型对其进行分析。农村土地承包经营权确权登记颁证政策的发展与完善体现着渐进决策模型“按部就班”、“渐变调试”和“稳中求变”的三个原则要求。
【关键词】渐进决策模型；农村土地承包经营权；确权登记颁证政策
引言
农村土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利[1]。农村土地承包经营权确权登记是一种物权登记。农村土地承包经营权登记是依据《物权法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》等法律的规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿上，并颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农户对其承包的土地所享有的各项权益[2]。自20世纪90年代农村土地承包经营权延包三十年以来，由于受到历史条件的限制，多数地方不同程度地存在着农户承包地块面积不准、四至不清等问题，这既不符合物权保护的要求，又给维护农民土地承包权益、发展现代农业等带来了诸多不利[3]。农村土地承包经营权确权登记颁证是一项惠及广大农民群众的民生工程，对于稳定农村土地承包关系、促进农村土地流转、推动农村产权制度改革、构建新型农业经营体系及维护农村的和谐与稳定均具有重要意义[4]。抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作是近年来中央推进农村集体产权制度改革的重点，也是当前农村工作的一项紧迫任务。自2008年中央1号文件首次提出“加快建立土地承包经营权登记制度”，到2013年提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，再到2016年明确提出“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证”，中央与地方稳步扩大试点范围，不断推进确权登记颁证工作的开展。根据农业部的统计，目前全国先后有2215个县（市、区、旗）开展了试点工作，涉及1.9万个乡镇，30.2万个村，完成确权登记面积2.6亿亩[5]。渐进决策模型由林德布洛姆提出，是公共政策分析的理论模型之一。农村土地承包经营权确权登记颁证政策的发展与完善体现着渐进决策模型的特点。
1渐进决策模型
1．1渐进决策模型的含义
渐进决策模型是由美国著名的政治学家、政策科学家林德布洛姆(C.E.Lindblom)提出的。渐进决策，是指决策者决策时在既有的合法政策、经验的基础上，采用渐进的方式对现行政策加以修改，通过一系列修正调试，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标[6]。即林德布洛姆把政策制定看作是对过去的政策加以修正和补充完善的渐进的过程。
1.2渐进决策模型的原则
1.2.1按部就班原则政策制定要基于现行政策；决策过程是决策者以过去的经验为基础，对现行政策进行相应的修改与完善，强调决策过程的连续性。1.2.2渐变调试原则决策者应注重对现行政策缺陷的研究，要针对其存在的问题作出相应的调整，突出对现行政策的补充与完善，弥补其不足。同时，林德布洛姆还强调决策目标与实施方案之间要相互调适，注重反馈调节以适应环境的不断变化。渐进决策对现实的变革是通过逐步的积累而实现根本的改革。1.2.3稳中求变原则政策上不可大起大落，否则会危害社会稳定。为了保证决策过程稳定性、决策效果科学性，必须在保持稳定的前提下，在一定时期内，通过一系列小变的积累最终达到大变，即达成既定决策目标[7]。渐进的过程是一个不断学习和实践、反馈与调整的过程，有利于避免因决策严重失误所导致的持久性的后果。
2从渐进决策模型角度进行政策分析
一个成熟的决策不是一蹴而就的，往往需要一定时期内反复的实践和总结。决策者根据不同时期、不同形势的需要不断补充，通过先行先试的方法来不断完善。农村土地承包经营权确权登记颁证政策符合渐进决策模型的三个原则要求。
2.1政策发展体现着
“按部就班”原则农村土地承包经营权确权登记颁证政策是决策者基于过去的经验不断修改和完善的，决策过程具有连续性。2008年中央1号文件首次提出“加快建立土地承包经营权登记制度”；2009年、2010年和2012年的中央1号文件都分别对开展农村土地承包经营权登记试点工作作出了具体部署；2013年中央1号文件提出“用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作”；2014年中央1号文件提出“切实加强组织领导，抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作”；2015年中央1号文件再次强调“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”；2016年中央1号文件明确提出“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证，坚持确权确地为主。从严掌握确权确股不确地的范围，坚持农地农用。对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地”。可见，从2008年到2016年的中央1号文件，对于农村土地承包经营权确权登记颁证政策的提出体现着“按部就班”的原则，各年政策都是在前年政策的基础上加以修改和完善所提出的。同时，各年的中央1号文件都遵循着“坚持稳定土地承包关系”的基本原则。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来或打乱重分，不能借机调整或非法收回农户承包地，要以二轮土地承包合同、台账、证书和依法确立的承包关系为依据，确认承包地归属。国家通过对农村土地承包经营权确权登记颁证政策的不断改进，以推动农村土地承包经营权确权登记颁证工作的顺利开展。
2．2政策发展体现着
“渐变调试”原则国家对于农村土地承包经营权确权登记颁证政策是通过对现实变革的不断积累而实现根本的改革。2013年中央1号文件提出用5年时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作；2014年中央开始推进试点工作，选择山东、四川、安徽3个省和其他省区市的27个县进行了整体试点；2015年中央1号文件相比于2014年，农村土地承包经营权的确权范围有了改动，从严掌握确权确股不确地的范围，并进一步扩大试点范围，选择2个省开展整省试点，其他省份则至少选择1个整县开展试点；2016年遵循了2015年的政策确权要求，并进行了进一步的完善和扩大试点范围，还明确提出到2020年基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。但这和2013年的目标是相冲突的，说明了从2014年开始的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的开展并不如想象中的那么简单，但是中央正视问题并努力解决问题，对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的顺利完成持有乐观态度。从2013年到2016年的政策变化体现着“渐变调试”的原则，政策的改动绝非随意之举，是根据试点工作开展过程中遇到的困难和存在的问题，决策目标与实施方案之间不断相互调适的结果。在过去几年试点工作的推进过程中发现，有的地方面临着土地在规模流转后被整理集中，导致地形变更、无法确地的难题。中央为了解决这一问题，允许地方在不能确地的情况下，采取确股的方式进行替代。然而个别地方在明明可以确地的情况下选择了确股，能实测的土地不实测，原本能划分清晰的地界也被模糊，这样一来农民的土地权益就受到了直接的伤害。所以，在2015年中央一号文件中明确表示，“总体确地到户”，并且特别强调“从严掌握确权确股不确地的范围”。政策的变动是目标与方案不断调试的结果，在不断发展完善。
2．3政策发展体现着
“稳中求变”原则国家对于农村土地承包经营权确权登记颁证政策的提出，没有大起大落，并将农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助，从而支持农村土地确权登记颁证工作的稳步开展。2013年到2016年中央1号文件都明确提出“抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作”，并将确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。2009年、2010年和2012年的中央1号文件都分别对试点工作的开展作出了具体部署，并从2014年开始稳步扩大农村土地承包经营权登记试点范围。可以看出，从2008年到2016年的政策是稳步推出的。但是，2015年的政策相比于2014年，农村土地承包经营权确权要求提高，总体上要确地到户，确权确股不确地的范围从严掌握。2016年则遵循了2015年的政策确权要求，并且进行了进一步的完善。同时，各年的中央1号文件都遵循“坚持进度服从质量”的基本原则。农村土地承包经营权确权登记颁证工作必须做细做实，确保质量，要因地制宜，统筹安排资源，科学把握进度，分期分批，积极稳妥推进。可以看出，农村土地承包经营权确权登记颁证政策在内容上没有大起大落，在保持稳定的前提下，进行了一系列的小变，体现了决策过程的稳定性和决策效果的科学性，最终会达到大变，完成全国范围内的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
3结论
农村土地承包经营权确权登记颁证政策的提出体现着渐进决策模型“按部就班”、“渐变调试”和“稳中求变”三个原则要求，是根据不同时期、不同形势的需要而不断补充的，是通过先行先试来不断完善的。国家政策的变动对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的开展会造成重大的影响。农村土地承包经营权确权登记颁证工作在全国范围内的开展和顺利完成还需要更加完善的政策支持及中央和地方政府、市县主管部门和农民等各主体的共同努力。
【参考文献】
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