农村义务教育协调发展问题分析

摘要受教育权是最基本的人权，而我国进入“后撤点并校”时代后，农村义务教育协调发展面临着诸多问题。本文基于“后撤点并校”时代农村义务教育的现状，进而指出“后撤点并校”时代农村义务教育发展的现状，并深度剖析出现这样的状况的深层原因，基于公共产品理论和教育公平理论采用文献研究和定量分析相结合的方法进行探究并提出农村义务教育资源配置等四个方面的农村义务教育协调发展策略。

关键词“后撤点并校”；农村；义务教育；协调发展

国务院于2012年9月颁布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，其主要内容是对规范农村义务教育学校布局调整的意见，坚持学校撤并应先建后撤，保证平稳过渡。该文件的颁布标志着农村教育正在进入“后撤点并校代”，也自此这一议题成为研究热点。21世纪教育研究院、丁冬和郑风田，姜荣华、范先佐等研究机构和研究者取得丰硕成果。但前人的研究没有关注到义务教育的公平层面及其本身是一种公共物品，其协调发展其实是一个公共物品公平有效供给的问题。本文试图通过对“后撤点并校”时代农村义务教育协调发展的问题进行探析，结合十八届五中全会提出了“协调发展”的理念，提出农村义务教育协调发展的策略。

一、“后撤点并校”时代农村义务教育发展的概况

（一）义务教育学校持续减少

从2001年国务院颁发基础教育改革与发展决定开始，轰轰烈烈的“撤点并校”已经实行十几年，期间农村义务教育学校持续减少。根据《中国统计年鉴》（1999-2012年）统计数据显示，从1999年至2012年这十余年间，我国的农村小学由46.9万所减少到15.5万所，减幅达66.9%，农村教学点由16.5万所减少到6.3万所，减幅达62.2%。另外，由于生源的持续减少，以及部分生源到城市的中学念书，导致农村的初中学校数量也一定程度的减少。

（二）义务教育学龄人口整体下降

从整体上看，如图1所示，我国的义务教育阶段的学龄人口呈现逐年下降的趋势，这与我国人口结构的整体变化有关，也改变了我国义务教育资源的配置情况。图2：我国城乡小学在校学生数分布情况（数据来源：国家统计局网站。）而从城乡的区别来看，如图2所示，我国的城市和县城的普通小学在校人数呈现一种逐年上升的趋势，而农村的普通小学在校学生数呈现逐年下降的趋势。农村学龄人口数目的整体变化。农村学龄人口的减少有两个方面的原因：一是一直以来实施的计划生育政策改变了人们的生育观念，也改变了我国的人口结构，使得新生人口数量的整体下降。二是随着我国城市化进程的加快，大量的农村人口涌入城市，许多农村的适龄儿童跟随父母进入城市的中小学就读整体上导致了农村义务教育阶段学龄人口的减少。这将导致了农村教育资源的各个方面都要面临重新的配置和调整。

（三）农村学校教师专业化水平提高

近年来，随着教学点数字资源的全覆盖政策的实施，以及乡村教师生活补贴的上涨、农村学校经费得到不断的保障等因素的改善，使得农村义务教育学校的发展和建设取得了一定的成就，在教师的专业化水平建设上也取得了不少的成效。这体现在农村学校教师自身素质的提高，这包括农村学校教师学历层次的提高、拥有教师资格证的教师人数不断增加，其原因是农村学校教师得到了有效的专业化培训、教育理论和实践能力得到不断提高。另外，由于教师培养体系的完善，农村教师选拔和聘用规则更加科学，教师的经济和社会地位得到不断的提高，也在一定程度上提高了农村学校教师的专业化水平。

（四）农村学校面临的资金压力

进一步增大在撤点并校之前，农村学校的重点工作在于教学，即为学生提供高质量的教学工作。但是在撤点并校之后，幸存下来的农村学校学生的绝对数量增多了，住宿学生的数量也有所增加，学校需要提供更加完善的后勤服务保障学生的生活，这更加考验农村学校的管理水平，也在一定程度上要求学校更加多的财政支出。学校是事业单位，资金来源只能依靠财政拨款，而财政拨款的绝大部分用于教学活动，因而在学生管理和后勤服务上的资金出现一定程度上的紧缺，给农村学校带来一定的资金压力。而紧缺的资金也将进一步制约农村学校的协调发展和可持续发展。

二、“后撤点并校”时代农村义务教育协调发展面临的问题

从整体上看，“后撤点并校”时代农村义务教育协调发展中面临的问题主要体现在以下几个方面：

（一）教育资源配置不均衡导致发展偏差

农村义务教育协调发展要求教育资源配置得当，但是在“后撤校并点”时代农村义务教育协调发展存在教育资源配置不均衡的问题，这主要表现在教学设施、师资力量和教学质量三个方面。首先，教学设施存在差距。虽然国家在欠发达的农村地区加大了扶持和政策倾斜力度，对这些地区的财政投入也逐年增加，但是整体上的投入依然不足，教学设施更新缓慢，且存在一定的差距。这种差距不仅表现在城乡不同学校之间，还表现在农村的中心校和非中心校之间。在许多农村的普通小学，依然没有像样的实验室、图书馆和多媒体教室等现代教学设施。其次，师资力量存在差距。当前许多农村中小学的师资力量呈现年纪偏大、学历偏低、教育知识结构老化等特性，尤其是一些偏远的学校的教师往往担任多门课程的教学任务，对自身的教学积极性产生了一定的影响。而恰恰相反，在一些富裕的地区，例如靠近城市的农村区域或者城镇地区的乡村学校，其师资力量往往比较科学。这就出现了师资力量的差距。最后，教学质量存在差距。教学质量的差距是由多方面的原因导致的，其中包括上述所说的师资力量存在差距，同时还包括农村学校建制不健全、班级和年纪规模不完整、学科教育出现偏差等，导致了乡村学校之间的教学质量出现显著的差异。

（二）农村学校布局不协调导致上学难

“撤点并校”政策要求撤销部分规模较小的农村原有的中小学，使学生集中到小部分城镇学校就读，这就导致了在人口密度不大的农村偏远地区学生上学难的问题。如果一味地以人口规模和学生数量来布局学校，就会导致在人口稀少的地区学生的就学半径扩大。就学半径指的是学生从家里到就读学校的地理路径距离，就学半径越大意味着学生在上学路途中花费更多的时间和精力，增加了学生的就读成本。因此，有研究表示，大规模的“撤点并校”之后导致了小学生的就学半径出现大幅度地增高，农村小学的布局发生改变调整以后，它的服务半径从以往的5公里变成了10多公里，甚至还有的达到20公里。就学半径的扩大无疑增加了农村地区学生上学的难度，导致了新一轮辍学潮，据统计，从2008年到2010年，全国小学辍学率由5.99%上升到8.8%。另外，由于就学半径的扩大，许多农村的中小学生不得不借助一些简陋的交通来减少上学路中的时间，这又增加了学生上学途中的安全隐患。前几年媒体频繁报道的校车安全事件就是一个很好的证明。

（三）农村义务教育公共服务能力低下难保教育质量

农村义务教育公共服务能力指的是农村以教育主管部门为主体的公共服务主体为农村义务教育的提供优质的公共服务产品，以满足农村义务教育客体的需求的技能和技术，它包含了农村义务教育赖以发展的基础设施、软文化环境等方方面面。而在实际上，农村义务教育公共服务能力低下表现在没有规范的公共图书馆、博物馆、书店等等，也没有完善的义务教育文化发展体系。因此，由于农村义务教育公共服务能力低下而导致了农村义务教育质量比不上城市义务教育质量。与城市的义务教育质量相比，农村的义务教育质量仍然处于一个相对落后的水平。我们知道城乡协调发展，缩小基础教育在城乡的差距是协调发展理念的内在要求。

（四）农村不同群体之间的义务教育接受能力不协调导致不公平

农村义务教育协调发展不仅强调在不同区域和校际之间实现均衡发展，也要求在农村内部不同群体之间实现义务教育的协调发展。我们知道在农村分为不同的群体，有的经济社会地位较高，不仅能够保证了在学校的义务教育，还能提供更加完善的家庭教育作为义务教育的补充。但是当前也有部分农村的弱势群体连温饱都还没解决，连其子女正常的学校义务教育都无法得到保证，因此也谈不上作为义务教育补充的家庭教育。这往往容易导致农村适龄儿童在义务教育阶段在学业和价值观培养上出现偏差，隐形的教育不公平在义务教育过程中开始出现。

三、“后撤点并校”时代农村义务教育协调发展的策略

（一）优化农村义务教育资源配置

促进农村义务教育协调发展，就要整合农村义务教育资源，优化配置，形成科学有效的教育资源配置格局。因此，可以对省级教育经费的之处结构进行调整，重点面向农村、边远、贫困和民族地区倾斜，公平合理地配置教育资源，加快缩小城乡、校际教育发展差距，不断对农村学校的教学设施进行更新和补充，让农村义务教育阶段的学生也能享受到高质量的教学设施。针对农村义务教育学校师资力量薄弱的问题，地方教育部门要统筹教师资源，重视农村学校师资队伍的建设，适当提高条件艰苦的农村教师的待遇，全面提升农村学校教师的业务水平，最终实现师资力量的合理配置。本文认为，越是条件艰苦地方的农村教师越应当享受到更加完善和优越的福利待遇，从而可以吸引优秀的教师在农村学校生根发展，扎根下去为农村义务教育做出贡献。把农村学校的教师送至城市优质学校进行培训学习，也是提高农村教师水平的有效途径。农村学校师资力量提升了，农村学校的教学质量自然会上升。当然并不是说师资力量是影响教学质量的唯一因素，但高质量的师资力量起码能在很大程度上带动农村义务教育质量的提升。

（二）科学合理规划布局农村学校和教学点

我们知道，不合理的农村学校和教学点的布局，不仅会导致农村义务教育资源配置不得当，发展不均衡，也会带来农村学生上学难的问题，进而带来农村义务教育发展不协调的问题。事实上，农村的小规模学校不仅不是合理的，还存在长期存在的必要，不仅因为农村适龄儿童和班级规模的不断变小，也因为农村的人校才能很好地保障每一位农村儿童受教育的权利。因此，需要重新科学规划农村学校和教学点的布局，尽量缩小路途遥远的农村学生的就学半径，减少上学途中花费的时间成本和金钱成本。如果有必要复校复点的，可以在科学规划的基础上，加大对复建的农村学校和教学点的财政支持。在无法不能恢复学校和教学点的地区，加大对学校和学生的支持力度，完善校车和校园安全管理。

（三）提供农村义务教育公共服务能力

针对农村义务教育公共服务能力低下的问题，需要完善农村公共文化服务体系，以提高服务效能，进而构建完善的农村义务教育公共文化服务体系。首先，要转变传统的公共服务供给观念，破除政府是唯一的公共服务供给方的做法，采取保证农村义务公共服务综合收益、成本与风险等多样的激励措施吸引市场和社会主体参与农村公共服务的供给，提高农村义务教育公共服务的供给效率。其次，灵活应用PPP模式引入市场机制，鼓励市场和社会主体以灵活的方式参与供应农村义务教育公共服务，突破体制机制和行政边界的约束作用，进行跨区越、跨部分的资源动员，从而健全完善了基本均等的农村义务教育公共服务体系，促进广大农村适龄儿童享有高质量的公共服务。

（四）加大农村弱势群体义务教育扶持力度

教育公平理论认为，每个人都享有公平平等的受教育的权利，要求在教育的起始阶段、过程和结果都是平等的。因此，针对农村弱势群体接受义务教育不协调的问题，需要地方政府出台和落实各项救济政策，切实保障农村弱势群体学生接受到高质量的义务教育。这就需要加大政府对农村贫困学生的帮扶和助学的力度，高度关注贫困家庭、残疾人家庭的子女和留守儿童的教育问题。要建立健全以政府为主导的、社会力量充分参与、学校联动的扶贫助学机制，对弱势群体学生的义务教育不仅要实行资金上的补助和优惠，还要施加更多的生活和成才上的帮助，从而保证每个受教育者都能享受到同等的教育机会和权力，进而让所有接受教育者共享教育改革发展的成果。

作者：刘建平

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