行政诉讼法责任分配新思路

一、原告举证责任模糊

在我国，旧的行政诉讼法确定的行政诉讼被告的举证责任是相对明确的，但只字未提原告的举证责任，不仅未规定对行政主体作出的具体行政行为以外的其他事项负有举证责任，同时对行政诉讼原告对何种事项负有举证责任也未有规定，尤其是行政诉讼原告是否对行政主体的具体行政行为违法的事实负有举证责任[1]。行政诉讼被告负担行政诉讼的举证责任主要是综合基于原被告双方的举证能力、实际上的法律地位等内容所确定的，但是并不能无限夸张被告的能力，同样，原告在被告的行政权力受限的前提下，完全可以对相应的内容负担举证责任，这样在逻辑上显得更加合理。有关于行政诉讼原告的举证责任在《若干解释》的第27条中有所规定。《若干解释》采用了原告举证责任的表述可以据此作为原告具备举证责任的依据。但是单纯从这个条文是难以确定行政诉讼原告具体的举证责任的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中规定行政诉讼原告具有提供证据的权利，它和旧的行政诉讼法一样均未采用原告的举证责任的表述。可见，这三部法律的规定不统一，彼此之间存在矛盾，对行政诉讼原告的举证责任的规定过于模糊化。新修订的行政诉讼法虽然在其第37、38条中都有“原告提供证据”的表述，可以说其是受《若干解释》和《若干规定》影响的结果，但是仍未见“原告负有举证责任”字眼的出现。问题的焦点在于到底原告是负有举证责任，还是原告仅仅享有提供相关证据的权利，还是举证权利统一于举证责任之中在理论上没有形成一致的意见，当然实践的操作就存在诸多的弊端，这样不一致的矛盾规定增加了执行的不可操作性。

二、第三人缺乏举证责任

旧的行政诉讼法未对行政诉讼第三人的举证责任作出任何规定，仅规定了第三人参加诉讼的相关内容。行政诉讼第三人与行政诉讼原告的法律地位很相似。传统的行政诉讼理念只注重对原告权益的关注，淡化了对第三人的注意。行政主体与行政相对人的直接对立掩盖了第三人在这二者之间存在。在平衡行政主体与行政相对人的关系中完全有必要对第三人的相关内容加以规定。关于举证责任并不单纯对应败诉风险，它背后还代表着举证的权利问题。新的行政诉讼法相较以前的规定在有关原告内容的部分增加了第三人与其并列实属进步。但依然没有触及到行政诉讼第三人的举证责任或举证权利的内容，这仍然是行政诉讼面临的一个重要问题。相较于行政诉讼原告的地位，行政诉讼第三人的境地尴尬，对自身权益的保护无助。究其原因，可以归纳为以下几点：一是行政诉讼第三人没有举证的权利，无法直接举证，仅仅附属于原被告之间的诉讼，必然要承担行政诉讼的法律后果，显然这样对行政诉讼第三人来说严重不公平。二是行政诉讼第三人地位的不独立，即使新行政诉讼法增加了许多有关第三人的内容，但是第三人的地位依然是参照行政诉讼原告的，第三人附随原告，对原告的规定深刻地影响着第三人，很多情况下，第三人对于司法活动的进展也是无奈的，只能听天由命，实质上的行政诉讼第三人变得毫无意义。追根究底，原因在于行政诉讼原告与第三人关系的不明确、第三人举证责任及举证权利的缺乏。

三、举证期限相矛盾

《若干解释》第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这一严厉的短暂举证要求是对被告举证期限的限制规定[2（]P507），其中答辩状的内容不仅应包括行政主体作出行政行为事实证据还要包括其法律依据。其实重要的一点是法律明确规定被告提交的证据应当包括法庭质证的证据，但现实中被告是否提交质证的证据是不确定的。而且行政诉讼原告的举证任务往往要在开庭前实现，开庭前就是原告的举证期限。因为被告提交的答辩状是根据原告的诉讼请求而作出的，所以在原告没有提交证据之前被告根本无法提供质证的相关材料，故存在矛盾。归纳来看，主要存在以下两种矛盾。一是质证的期限是否包含在举证期限之内；二是行政诉讼原告与被告的举证期限之间的矛盾。所以，关于行政诉讼当事人举证责任范围的大小以及举证期限的确定都是相对模糊的。

四、行政诉讼举证责任分配制度的完善举措

（一）明确被告的举证责任

纵观行政诉讼的举证责任分配制度，被告负担主要的举证责任，无论是在旧的、新的行政诉讼法还是在其他相关的法律条文中，最大的问题是行政诉讼被告举证责任内容中的“正当理由”的含义不明。所以，法律条文应当对此加以明确规定，不应粗略而又抽象地简单堆砌，最起码要在某些层面上做到具体化，比如不可抗力等作为原因比较好。即使没有在具体的法律条文中加以明确，也要在相关的解释条文中予以明确，这样才能够真正为实践指明方向。法律的条文是理性的，不是随意的、粗略的，更不应当是模糊的、抽象的。法律规范的操作性要强，不仅要有规范的法律框架结构，还应有配套的逻辑解释体系。行政诉讼被告负担主要的举证责任应当是富有逻辑结构的客观存在而不是过于原则的模棱两可的简单规定。所以，在新修订的行政诉讼法第34条中应当进一步明确“无正当理由”的情形，并且要在逻辑上增加相应的法律后果，以此来警醒行政主体。

（二）厘清原告的举证责任

关于行政诉讼原告的举证责任重点归结于原告到底是只享有举证的权利，还是也必须承担相应的举证责任，以及原告的举证权利是否存在原告的举证责任之中。笔者的观点是原告不仅享有举证的权利，而且承担着一定的举证责任，原告的举证权利与举证责任是有联系的，举证责任是相对于行政诉讼活动而言的，举证的权利则是相对于行政诉讼原告的特殊地位而言的。学术界主流的观点支持行政诉讼原告承担部分举证责任。所以既然要确定原告的举证责任，就应该在所有的法律条文中作出原则一致的规定，减少矛盾和歧义，才会使得实践的操作道路更加畅通。一方面，要确定行政诉讼原告具有举证的权利并且承担部分举证责任的原则，要在法律条文中将其予以明确下来。另一方面要明确将起诉人在起诉时的证明责任与行政诉讼原告的举证责任区分开来，划清行政诉讼原告在起诉阶段的证明责任与举证责任的界限。因为起诉人再启动诉讼活动时必须提供相关的证明材料，不仅在行政诉讼，在所有的诉讼活动中都是如此，这种启动并不涉及到实体问题的审查，最多算是形式上的审核，所以二者之间的关系是明确的，不能混为一谈。

（三）增加第三人的举证责任

关于行政诉讼第三人的举证责任，笔者更加倾向于行政诉讼第三人举证权利与举证责任。虽然这样提有仿照行政诉讼原告之嫌，但这也正是二者关系体现。不能将举证权利与举证责任混为一谈，同时也不能割裂这二者之间的关系。笔者建议在相关法律条文中将行政诉讼第三人的举证权利和举证责任加以分别规定，这样不仅能够充分保障行政诉讼第三人的诉讼权利，而且能够使其充分参与到行政诉讼的活动之中，平衡行政诉讼当事人之间的关系，保障行政诉讼活动全面而又充分有序地进行。当然可以进一步明确几种细化的情况，当第三人与原告的利益相同时，二者共同负担举证责任不仅能够更好地实现其诉权，而且可以影响行政诉讼原被告之间的不平等地位；当第三人与被告的利益一致时，在被告未举证的情况下，第三人可以承担辅助性的举证责任，为相关行政行为的合法性作出证明。于是行政诉讼第三人才真正地以独立的地位和姿态展现风采。纵然如此，当行政诉讼原被告之间力量不对等时，即使有第三人的介入也很难改变这种力量对比状况。所以，可以强化人民法院的功能来保障弱势群体的利益，规定人民法院可以在行政诉讼原告或者第三人举证困难时，提供有效的帮助，促进行政诉讼原告与第三人权利的实现。

（四）合理界定举证期限

针对行政诉讼中举证期限存在的问题，提出以下按几个方面的建议。一是明确相关的法律条文，尤其要明确举证责任的范围。二是在法律条文中另行规定质证的举证期限。三是增加行政主体行政不作为案件以及行政赔偿案件中被告举证期限的法律规定，这其中不仅涉及被告的举证期限，而且为了不影响行政诉讼的效率要严格规定法院允许被告逾期提供证据的期限，这一期限不能无限制地延长；同时为了不使行政主体懈怠举证，不能完全采信逾期提供的证据，对此也要采取相应的限制措施。四是要明确原告的举证期限，因为被告的举证是以原告的证明为前提的，只有明确了原告的举证期限，被告的质证证据期限才能够确定；对行政诉讼原告或者第三人举证的期限作出较为宽泛的规定，是为了考虑行政诉讼的特殊性因素，比如行政诉讼原告在行政法律关系中始终处于弱势的地位，其调取证据的手段非常有限，取证十分困难。对其举证期限作出较为宽泛的规定，有助于保护他们在行政诉讼中的合法权益，同时助推公正裁判的实现[3（]P229）。当然原告的举证期限也不是无限放宽的，需要有所标准，维持在合理适当的范围内，比如可以在开庭前的时间内加以确定。行政诉讼原告或者第三人在开庭审理之前或者法院指定的证据交换日之前没有收集证据，而在之后才收集，应当视为行政诉讼原告或者第三人放弃举证的权利[4]。在中国这样一个“官本位”传统根深蒂固的国家，“民告官”制度的建立确实具有异乎寻常的意义。举证责任分配作为这种“民告官”制度，也即行政诉讼制度的重要内容，具有重要的意义。行政诉讼法制度关于行政诉讼原告、被告以及第三人的举证责任的规定是片面的，缺乏实践的可操作性，即使是新修订的行政诉讼法也没有破解上述困境，无法真正保障司法审判的有序进行、实现司法公正，保护行政医学论文范文诉讼当事人的合法权益。因此，需要明确行政诉讼当事人的诉讼权利，进一步合理分配其举证责任，对新修订的行政诉讼法的相关内容进行再次修改。

作者：徐希友

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