摘要:加强农村饮水安全工程建设对提高农村居民健康水平、促进农村经济发展具有积极作用。该文首先基于BSC理论与农村饮水安全工程绩效审计的契合度，构建了一套多维度的绩效审计评价指标体系，其次以我国西部某省的农村饮水安全工程为例，运用D－S证据理论予以绩效审计评价。实证研究证明，基于BSC理论构建的绩效审计评价指标体系较为完善，而案例中该项农村饮水安全工程的总体绩效水平为“良好”。相关方应从对绩效影响较大的指标着手，制定政策措施，进一步提高农村饮水安全工程建设、管理水平。
关键词:BSC;D－S理论;农村饮水安全工程;绩效审计评价
1研究背景
党的十八大报告指出:改革开放以来，政府不断加大公共工程投资，有效地拉动了经济增长，但是也暴露出不少问题，面对新情况、新问题，审计机关应当调整固定资产投资审计的目标和重点，向以机制为中心的宏观管理方面的绩效审计转变。随着我国绩效审计的发展，目前理论界对绩效审计的重要性基本达成共识，强调绩效审计的重点应向政府投资规模较大，涉及群众切身利益的公共工程转移［1］。农村饮水安全工程是八大民生水利之一，对改善农村居民生活环境、提高生活质量和健康水平都具有重要影响［2］。“十一五”期间，国家累计安排总投资1053亿元，解决了2．15亿农村人口的饮水安全问题，全国农村集中式供水人口比例提高到58%。2012年3月21日通过的《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》提出，“十二五”期间，要全面解决2．98亿农村人口和11．4万所农村学校的饮水安全问题，力争在2015年以前，建立起农村饮水安全保障体系。然而，随着政府对农村水利基础设施建设投入力度的不断加大，工程建设和运营过程中存在的问题不断被媒体曝光于公众面前，主要表现为绩效不理想、低水平重复建设和损失浪费严重等［3］。目前，我国针对农村饮水安全工程的审计思路仍以财务审计为主，针对制度、管理效率及效果的绩效审计研究仍较少。基于此，本文将首先结合BSC平衡积分卡理念，构建一套多维度绩效审计评价指标体系，以确定各级指标权重;其次结合实际工程案例和D－S证据理论予以具体的绩效审计分析，最终提出合理的农村饮水安全工程绩效审计评价对策及思路。
2BSC理论在农村饮水安全工程绩效审计评价中的应用
BSC理论的平衡观强调，组织绩效的高低和优势并不完全取决于财务状况，而要依靠组织自身价值创造的潜力和可持续性［4］。该理论将组织绩效分为“财务”、“客户”、“内部流程”和“学习与成长”4种维度，较好地实现了组织短期目标与长期目标、财务衡量和非财务衡量、内部计量和外部计量、成果指标和动因指标之间的平衡。目前BSC理论被广泛应用于企业绩效评价。而作为准公共性工程，农村饮水安全工程不以盈利为目的，但是为了更好地保障工程的良好运行，其建设、运营及管理仍要符合“市场化运作、企业化管理”的要求，接受市场竞争机制的考验。因此，将BSC理论运用于农村饮水安全工程绩效评价具有一定的可行性。同时，由于目标和责任不同，企业绩效评价与农村饮水安全工程绩效评价又存在明显差异，将BSC理论运用于后者时，应对平衡计分卡的结构与维度予以修正。首先，为了体现该项工程的非排他性，本文将“客户”维度改为“公众服务”维度。其次，将“公众服务”置于评价维度的顶端。因为供水单位以公众利益为中心制定农村饮水安全工程运行管理目标和明确战略导向，根据公众需求设计和完善内部流程，履行好公共受托责任。
3基于BSC理论的农村饮水安全工程绩效审计评价指标体系的构建
3．1构建原则
首先，系统性原则。指标体系作为一个完整的系统，在应用于绩效审计评价时，不仅要检查专项资金的合法、合规性，评价工程的效率高低，还要考察对社会公平和环境保护的影响。其次，预警性原则。在对工程专项资金到位情况等指标进行检查时，应充分发挥绩效审计评价的预警作用，防止出现挪用、转移资金等违法违规行为，预防风险，保证农村饮水安全工程的资金安全。第三，适用性原则。不同地区的农村饮水安全工程特点各异，因此绩效审计评价指标评价要结合当地、当时的具体情况，及时做出适当调整［5］。最后，持续性原则;评价指标的持续性，也可理解为动态性，是指对农村饮水安全工程的绩效评价既要考虑建设时期，也要关注运营、效益回收时期。评价部门要随着客观条件的变化持续地关注核心指标，尤其是影响工程长期效益的指标。
3．2指标体系的设置
基于以上原则，笔者查阅了农村饮水安全工程相关资料和文献，参考了IWA及我国已有的城市供水企业评价相关指标，尝试依靠改进后的平衡计分卡4个维度构建绩效审计评价指标体系。其中目标层指标1个，准则层指标4个，指标层指标22个，如图1所示。
3．3指标权重的设置
在指标赋权过程中，层次分析法是一种比较成熟的方法，充分考虑了专家经验或知识在解决问题上的优势，在多层次指标权重的确定上有很强的实用性。因此，本文咨询审计、水利工程等领域的专家，发出指标权重调查表30份，收回有效调查表26份，在此基础上借助AHP软件，最终确定各级指标的权重。以准则层为例，首先构造判断矩阵(表1)，将其输入AHP软件，求解得出准则层各指标的权重，并检验运算结果是否通过一致性要求。通过运算得出准则层特征向量，W=［0．4203，0．1213，0．2685，0．1899］T，λmax=4．0709，CI=0．0236，因为此矩阵为4阶，所以K=4时，ＲI=0．90，CＲ=0．0262＜0．1，通过一致性检验。依据上述步骤，可得出农村饮水安全工程绩效审计评价指标体系的单层次指标权重(表2)。
4基于D－S理论的农村饮水安全工程绩效审计评价研究
为了验证上述评价指标体系及其构建方法的效度，本文通过对中国西部某省2个县乡进行实地调研，向工程建设单位、运行单位、水利局等发放80份调查问卷，结合受益区用水户满意度调查和专家打分情况，得到关于该地区农村饮水安全工程绩效评价等级分数汇总情况。同时，借助D－S证据理论和IDS软件予以综合评价，一方面得出该地区农村饮水安全工程的整体绩效水平，为进一步提高该类工程的绩效提供对策建议;另一方面，验证依据上述4种维度构建的绩效评价指标体系的科学性，为今后类似工程项目的相关评价提供有效借鉴。
4．1模型建立
本文构建的农村饮水安全工程绩效审计评价结构模型，共4个一级指标，22个二级指标。对于定性指标，分别设定:优秀(E5)、良好(E4)、一般(E3)、较差(E2)和很差(E1)5个等级;其分别对应的评价等级效用值:u(E1)=0，u(E2)=0．25，u(E3)=0．50，u(E4)=0．75和u(E5)=1，而定量指标的设置只需在模型中代入相应变量的最优值和最劣值即可。
4．2模型运算
在IDS软件中建立好农村饮水安全工程绩效评价模型后，需要输入各个评价指标的权重值，以及各个指标的评价值(表3、表4)，然后按照软件预先设置的参数，得到上层指标的评价分布情况。4．3计算分步式评价结果通过IDS软件运算得出该项农村饮水安全工程绩效审计评价的结果分布为:S(农村饮水安全工程绩效)=［(很差，0%)，(较差，0%)，(一般，17．84%)，(良好，64．13%)，(优秀，18．03%)，(未知，0%)］。由此可以清晰地看出，该项农村饮水安全工程总体绩效水平处在“良好”状态，“优秀”和“一般”的置信度相对较小，不存在“很差”或“较差”的情况。这说明从总体上来看，该项农村饮水安全工程绩效还是比较让人满意的，但仍未达到最优状态。准则层各项指标平均效用值从高到低排序依次为公众服务(93%)、内部流程(81%)、财务绩效(74%)、学习成长(72%)。这说明该项工程在“公众服务”和“内部流程”上指标效用值较好，主要原因如下:首先，该地区供水企业应用一整套复杂的工艺对抽取的地表水进行深度处理，因此工程水质有保证;其次，工程设计的近期供水规模接近1万t/d，远期为5万t/d，可以基本保证全天候供水，因此水量和供水时间保证率比较高;同时，由于当地相关部门在供水管理、资产管理和故障应急处理等方面均部署到位，因此内部流程也较为规范。而由于财务管理制度、员工职责划分等均存在漏洞，该项工程的“财务绩效”和“学习成长”效用均有待进一步提高。指标层各项指标平均效用值较好的有:用户满意度、工程完工率、资金到位率等，指标效用都几乎接近100%。而制度健全性、信息化程度和管网修漏及时率等指标的效用值相对较低，这也符合目前该地区农村饮水安全工程的现状:一方面，该地区免费用水的扶持政策落实到位，群众满意度较高，而该项工程建设资金采取多层次、多渠道方式筹集，资金全部按时到位;另一方面，当地仍存在信息透明度较弱、会计制度缺失、财务管理不规范和故障排查延迟等问题。
5结论及政策建议
通过上述分析，可以得出以下结论:首先，基于BSC理论构建的农村饮水安全工程绩效审计评价体系可信度较高、值得推广。在指标权重确立上，不同于企业绩效评价中过分强调“财务绩效”的比重，本文的绩效评价体系中“公众服务”指标所占比重有所提升，这也体现了农村饮水安全工程的“非排他性”。同时，D－S评价模型将定量指标与定性指标综合处理，避免了由于主观性造成的评价结果“失真”问题，确保了评价过程的准确性，最终得出该项农村饮水安全工程绩效水平为“良好”。其次，针对农村饮水安全工程绩效的几处“易燃点”，相关管理部门、审计部门应从以下方面入手予以解决。(1)根据不同地区农村饮水安全工程的规模和特点，完善管理体制和运行机制。对于规模较大、体制健全的集中式供水工程，可以建立用水户协会，实行城乡供水一体化管理;对于小型供水工程或自家打井的分散式供水工程，可以由农民集体决定承包或租赁，创造条件加快实行区域集中式供水，逐步纳入政府统一管理。(2)建立健全会计、财务管理制度。各乡镇自来水公司是自然人独资有限公司，应当按照公司法的规定具备健全的会计和财务管理制度，规范收费、独立核算，按农村饮水安全工程运行管理的规定提取固定资产折旧和大修理基金，以保证管网和设备修理支出，保障工程的长效运行［6］。(3)提高绩效审计供给。农村饮水安全工程点多、面广、公益性强、所在地往往经济落后，使得对其进行绩效审计面临着更大的困难，需要多方面提高绩效审计力量的供给。一方面，要加强引进复合型专业人才，不仅要求审计人员具备传统财务审计技术，还需要掌握水利、卫生、社会学、环境学、工程学等多领域知识。另一方面，实行绩效审计结果公示制度，吸引公众力量关注农村饮水安全工程绩效审计。
6结语
本文首先基于BSC理论与农村饮水安全工程绩效审计评价的契合度，对BSC理论的4种维度予以改造，构建了由“公众服务”、“学习成长”、“内部流程”和“财务”组成的绩效审计评价指标体系;其次，运用AHP法确定各级指标权重值，在实施绩效审计评价时，借助D－S证据模型，将定性指标与定量指标分别处理，降低了由于主观判断导致评价结果“失真”的可能性，最终得出该项农村饮水安全工程的绩效值为“良好”。而工程建设方、管理方及审计部门应当从影响绩效水平较大的指标入手，制定政策措施，以提高工程质量和绩效水平。
参考文献:
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作者：龚剑峰 童纪新 单位：河海大学商学院