1电子政务互操作框架及其构建意义
广义上,电子政务互操作性是指不同机构相互协作的能力。在技术层面上,互操作性是指两个或两个以上的政府信息系统或组件能够有效、无缝地交换和利用信息的能力[2]。良好的互操作性是实现跨部门信息共享和业务集成的核心条件,被视为电子政务发展和成熟的决定因素[3]。电子政务互操作框架是提高互操作能力的主要工具,是政府用于规范合作者、公民、代理者交互行为的一系列标准和指南的有机组合[4]。对于公共机构,互操作框架用一致的方法来指导其实现与其他机构的合作,它规定了词汇、概念、原则、政策、指南、标准等共同元素,是公共服务定义、设计和实现的指导手册[5]。目前,我国电子政务建设的“条强块弱”问题非常明显,横向部门之间缺乏有效的业务协同和信息共享[6]。完善电子政务顶层设计,构建电子政务互操作框架,增强各部门的互操作能力,是电子政务现阶段发展的迫切需要[7-8]。电子政务互操作框架能够提高各部门、各业务系统之间的互操作能力,实现业务协同和资源共享;指导各部门向组织或公民提供优质的公共服务,推进行政体制改革;能够促进自主信息产业发展,加速社会信息化进程。
2电子政务互操作框架相关研究与实践进展
早在2000年,英国政府便发布了第一版的《电子政务互操作框架(e-GovernmentInter-operabilityFramework)》。2004年,欧盟发布了泛欧电子政务服务互操作框架(EuropeanInteroperabilityFrameworkforPan-europeaneGovernmentServices,EIF1.0),到2009年,欧盟委员会发布了欧洲互操作战略(EuropeanInteroperabilityStrategy,EIS)和欧洲互操作框架(EuropeanInteroperabilityFramework,EIF2.0),欧洲地区在电子政务互操作框架理论和实践方面都走在前列。我国对电子政务互操作框架的研究相对滞后,主要集中在三个方面。一是对欧盟电子政务互操作框架的介绍分析,曹雪[9]、曹雪勤[10]、丁夕[11]等人通过介绍欧盟电子政务建设现状引入互操作框架的概念。二是比较分析西方国家电子政务总体框架,杨吉江[12]、金江军[13]、侯卫真[14]、迪莉娅[15]、王璟璇[6]等人从框架的定义、架构、内容、法律效力、技术标准划分、组织实施等诸方面对美国、英国、澳大利亚、欧盟等不同国家或地区的电子政务总体框架进行了深入细致的比较分析。三是对我国电子政务互操作框架的探索,商维庆[16]提出的“业务线战略”和万常选[17]建立的“电子政务语义交换模型”都是对建立互操作框架内容的初步探索。贺炜、邢春晓[18]从目标的设立、原则的确立、政策法规的颁布、标准体系的建立、实施技术规范的制定、管理和辅助手段的落实等几个关键环节提出建立一个“以技术标准体系为核心的电子政务建设框架”。裘江南[19]等人介绍和分析了“以政府部门的行政职能和业务的执行流程为核心”的政府体系架构的组成和原理,该体系架构包括5个总体流程和对象模型,分别是:政府管理系统领域模型、整体对象模型、公共政策描述对象模型、提供服务对象模型和整体过程模型,并利用该模型建立了网上政府行政审批模型。这些对电子政务流程的研究和探索是值得借鉴的。我国在电子政务总体框架实践方面稳步前进。2006年,我国国家信息化领导小组发布了《国家电子政务总体框架》(国信〔2006〕2号),但该框架是在整体上、战略上对电子政务所做的安排,其实践可操作性不强。2013年,工业和信息化部信息化推进司发布了《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计实施指南》(工信信函〔2013〕2号),将云计算技术引入电子政务领域,各级各地区各系统兴起了云计算热潮。协调不同专业系统、不同行政地区的电子政务建设,进而在更高层次上实现业务协同和资源共享亟需电子政务互操作框架的指导。
3电子政务互操作框架主体构件
针对我国电子政务建设实践和问题,借鉴欧盟电子政务互操作框架构建与实施经验,我国电子政务互操作框架的主体构件应包含三部分:公共服务概念模型、互操作分层体系和互操作协议。电子政务互操作框架中的“公共服务概念模型”通过简化具体的业务流程,实现不同地区和部门对公共服务的共同理解,指导跨部门跨地区公共服务的创建和管理,保证向公众提供优质公共服务的最终目标的实现。在构建公共服务过程中,不同部门和地区的互操作性分为四个层次进行考虑与实现,分别是技术互操作层、语义互操作层、组织互操作层和法律互操作层。每一层次通过采用相同的互操作协议实现彼此之间的合作。互操作协议是实现目标的主要工具,而互操作分层体系是主要途径,属于方法论层面;公共服务概念模型提出互操作框架的目标,从而形成了完善的电子政务互操作框架体系。
3.1电子政务公共服务概念模型
公共服务概念模型抽象出一套关于公共服务主要构件以及相互关系的公共语词和理解。概念模型利用模块化的工作方法构建公共服务,从而提高服务组件的可交互性和可重用性。一项完整的公共服务需要三层架构,如图1所示。
(1)基础公共服务层。这是建设公共服务最基本的服务组件,面向我国行政管理中的各专业系统以及第三方服务提供商。它包括三项内容:基本登记服务、互操作协助服务以及扩展服务。基本登记服务负责提供来自不同部门的基础信息,包括户籍信息、法人注册登记、车辆信息、专利产权信息、道路与地理位置信息等。这些可信的权威信息构成了公共服务的奠基石,基本登记信息并不是静止的,它按照信息生命周期运动。互操作协助服务组件提供不同协议、格式、系统语言之间的转换工作,或者承担信息中间商的角色。扩展服务是指第三方提供的服务,如通信运营商提供的通信服务、银行提供的支付服务等。图1公共服务概念模型
(2)安全数据交换层,包括数据交换和通信管理。这一层次是概念模型的中心,每一项服务都需要通过它来实现。安全的数据交换包括登记和认证机制、加密机制以及记录机制。在保证不同系统之间的数据安全传输之外,还需提供特殊的安全服务,比如电子签名、时间戳等。通信管理则主要包括服务管理、服务注册和服务记录。服务管理不仅能够对认证、鉴定、授权、数据传输等进行监督,也包括对授权、撤销、审计等权力的监督;服务注册是指在证实其可信的情况下为相关的服务提供合适的授权;服务记录是为将来的证据、归档、利用做日志记录。如果不能够保证协调统一地提供数据交换服务,安全将成为互操作的障碍。
(3)集成公共服务层。集成服务由安全和可控的基础公共服务组合而成,是相对独立的业务单元,比如户籍办理、海关报税、失业救济办理等。典型的集成服务是作为一项单独的服务呈现在用户面前,但是在后台这一服务可能涉及不同的部门。根据不同的需求,由各种相关的基础服务通过工作流引擎、编制引擎整合成一项服务。用户不仅希望可以通过政府门户网站来实现服务,还能够通过第三方来完成服务。因此,公共服务机构还必须开发方便安装601利用的小组件、混聚(mash-up)或API(Applica-tionProgrammingInterface,应用编程接口)提供给第三方,并做好相应的监督与授权。基础公共服务是构建服务系统的基础,它负责数据采集、存储、翻译等基础工作。安全的数据交换是服务系统的核心功能,它是业务流程顺利进行的保障。集成服务则是面向最终用户、满足用户需求的最终表现形式。基础公共服务分散分布于不同的部门、地区内,通过安全的数据交换使不同级别的机构能够利用互操作技术向用户提供整合服务。
3.2电子政务互操作框架分层体系
电子政务互操作框架可以分为四层构架实现,分别是法律互操作层、组织互操作层、语义互操作层和技术互操作层,从上到下地实现不同部门和地区的业务协同和资源共享。法律与组织互操作层属于行政体制层面,需要依据电子政务的具体特征对传统政务进行变革;语义与技术互操作层属于技术应用层面,是信息技术与政务管理的结合。
(1)法律互操作的困难来源于各行政区域或专业系统对法律的不同理解,特别是信息保密、职能权限方面的差异。法律互操作上的困难是实现互操作的最大障碍[5]。电子政务作为取代传统政务的新兴事物必须得到法律部门强有力的支持。电子政务的法律地位、电子文件的法律效力、信息保密与开放、部门机构的业务重组、机构调整、人员编制等问题在法律上应当有明确的规定。我国电子政务目前没有纲领性立法、没有确定的立法规则、没有有效的立法评价及监督机制,有关电子政务的法律条文散见于各种相关法律规范中,造成电子政务法律互操作的极度薄弱。
(2)组织互操作负责业务流程规范、组织关系以及变化管理。组织互操作是业务协作的具体实现,关注的是不同组织之间如何完成既定的共同目标。组织互操作通过业务流程整合和相关信息交换实现,并通过使服务可用、易识别、易获取以及面向用户来满足用户需求。通过业务流程规范化,使公共部门能够理解整个流程并确定自己的角色。服务提供者和服务接受者之间的关系必须清晰地加以梳理,利用谅解备忘录、服务等级协议、绩效评价等工具使不同部门之间的互相支持、共同行动、合作业务形成固定模式。及时有效的变化管理是保证公共服务能够准确、可信和持续进行的重要手段。我国的电子政务是包容党委、人大、政协、法院、检察院在内的大系统,业务部门众多,部门之间的组织互操作显得尤其重要。
(3)语义互操作确保两个服务单元和系统之间具有交换含义准确的信息的能力,信息接收方能够准确翻译、转换和理解所接收到的信息。语义互操作有助于政府信息资源的数据交换,还可以实现政务领域知识的自动推理和智能处理,在公共服务过程中,使公共部门能够识别用户需求,用户能够理解服务内容。语义互操作通过界定数据元素以及它们之间的关系来实现相互理解。元数据的语义互操作、基于本体的语义解析以及本体之间的语义互操作是实现政务信息资源语义互操作的关键因素[20]。
(4)技术互操作负责把计算机系统与服务连接起来。它涉及网络基础标准、移动IP标准、网络设备标准、网络安全标准和数据访问、消息服务、数据集成与交互、中间件等众多软硬件方面的基础标准规范。技术互操作是整个互操作体系的骨架,技术规范应当采用具有良好兼容性的成熟标准体系。技术规范是构建电子政务系统的基础,即使各个部门在语义、组织和法律层面有所不同,在技术互操作层面都应当保持一致。
3.3电子政务互操作协议
互操作协议是保证不同互操作层级的公共服务提供者能够实现协作的重要手段,在保证机构最大程度的内部自治的情况下尽可能详尽地予以规范。在法律互操作层面,互操作协议表现为有关的众多法律法规,包括地方性、行业性规章以及不同地区部门之间的合作协议。组织互操作协议负责规定各方的义务,并明确预设的服务、辅助程序、联系方式等,必要的时候参考技术和语义互操作协议。在语义互操作层面上,互操作协议是以分类法、框架、代码表、数据字典等形式展现出来的。在技术互操作层面,互操作协议包含界面规范、通信协议、信息规范、数据格式、安全传输、服务发现等标准规范。在选择标准规范作为互操作协议时,可能存在多个功能相同且相互竞争的规范。在建设互操作服务时应当尽量减少标准规范的数量,要充分尊重已有的规范,在没有建立相应规范的情况下则要参考其他相关组织的标准规范。电子政务互操作标准的评估具有特殊性,满足功能上的互操作需求是最重要因素,其次才考虑满足质量、市场支持度、可重用性以及开放性等评估标准。在选择标准规范时,开放性是一项重要的参考因素。公共机构应当在相关标准规范的制定过程中发挥重要的促进作用。
4电子政务互操作框架的实施路径
4.1建立完善的组织保障体系
目前我国电子政务建设缺乏统一的建设管理机构,跨部门、跨地区、中央和地方间缺乏稳定的协调机制[7]。欧盟互操作框架建设过程中,IDABC(InteroperabilityDeliveryofEuro-peaneGovernmentServicestopublicAdminis-trations,BusinessesandCitizens)及其后继的ISA(TheInteroperabilitySolutionsforEuropeanPublicAdministrations)起着关键的推动作用。作为欧盟委员会支持的项目机构,得到了欧盟充分的授权与资金支持。我国工业和信息化部信息化推进司具有“指导协调电子政务发展,推动跨行业、跨部门的互联互通”的行政职能,充分发挥推进司的领导功能是我国电子政务顺利发展的保障。各地区各系统的信息化领导机构在推进司的统一部署下,协调各方利益、组织重大科技攻关项目、支持教育和基础科学研究,凝聚力量形成合力才能实现我国电子政务的发展目标。推进司应着眼大局,提高各部门互操作意识,推广最佳实践;开展监督检查工作,督促各部门切实有效地开展电子政务工作。
4.2项目推动,充实框架内容
我国电子政务项目多是关于本地区本系统的独立、纵向项目,而横向沟通不够。在重要的基础性领域开发标准规范和公共服务组件是增强互操作性的主要手段。欧盟通过早期的eSignature、eProcurement、TheProjectsofCommonInterest(PCIs)诸项目为互操作奠定了良好的基础。ISA继续在电子身份、公开政府数据、公钥基础设施(PKI)、电子医疗等领域开展了50余项研究项目,构建起完善的互操作体系。针对我国现实,开展电子身份认证、电子签名、事务管理、支付应用等领域的通用服务组件研究能够减少重复投入,加快电子政务服务系统构建进程,增强政务系统的适应性。积极构建社区平台,共享最佳实践。欧盟通过NIFO(NationalInteroperabilityFrameworkObservatory)项目以及ePractice.eu、joinup网站使各成员国与公共部门共享互操作最新进展,相互学习并保持相互之间的兼容。我国也迫切需要专业的电子政务交流平台。加强组织流程规范和法律建设,完善充实互操作框架内容是保证电子政务互联互通的长久之策。
4.3将电子政务与行政改革、信息产业发展紧密结合
电子政务并不是简单地将传统政务网络化、数字化,而是政府职能、机构、业务流程、服务理念等的深刻变革。当前我国行政体制改革不断深入,切实抓住大部制改革、简政放权、省直管县、创新政府公共服务提供方式等行政体制改革的契机,在改革中发挥电子政务的最大效能。电子政务标准规范的选择对于服务提供商、软件开发者甚至对于信息产业来说都具有重要意义,技术标准已成为国际贸易中非关税壁垒的重要手段[21],是信息产业竞争的制高点。在电子政务建设中选择拥有自主知识产权的标准规范和民族产品,可以大大促进民族产业的发展,从而促进电子政务互操作框架的实施。
5结语
实现信息资源共享和业务协同是我国电子政务的发展目标之一。互操作框架在欧盟地区的成功实施为我们提供了有益的借鉴。以互操作协议为主要内容,在技术、语义、组织和法律层面构建起完善的标准规范体系,积极开展合作项目,使公共机构在构建公共服务之初便拥有良好的互操作性。
作者:颜海 朱志赟 单位:武汉大学信息管理学院