摘要：现行交通行政执法体制存在着一些问题和弊端，实行交通综合行政改革是从体制上解决这些问题的关键所在和未来的发展趋势。本文通过研究重庆市交通综合行政执法改革的个案，分析了当前交通综合行政执法改革所面临的体制、法律、主体、人员和规模困境，为解决目前交通综合行政执法改革所存在的问题提供有益的思路。
关键词：综合行政执法；困境；大部制
一、界限模糊：现有交通行政执法体制的困境
现行交通行政执法体制是以交通部、省（自区、直辖市）交通厅（局、委）（除特别区分外，以下简称“省交通厅”）为领导，以公路局、道路运局、规费征稽局和港航局等专业管理机构为主线以条块关系为联系，中央、省（自治区）、直辖市地市、县、乡分级管理的架构。这一分散行政执法的模式存在着部门与部门之间、权力与责任之间、权力与权力之间的界限模糊的困境。
（一）体制困境：权责模糊的管理体制
现行的交通行政执法体制存在着两大体制性弊端：一是条块分割的执法格局，二是政策制定与监督处罚职能的合一。条块分割的执法格局。现行交通行政执法体制内存在着两个不同的管理体系，一个是各执法门类纵向的垂直管理体系，即所谓的“条”；一个是各地方交通主管部门横向的区域性管理体系，即所谓的“块”。条状管理体系主要体现为上下级之间的业务指导关系，而块状管理体系主要体现为干部人事关系等由当地交通部门管理。在“条块分割”的行政执法格局下，“条”与“条”之间、“条”与“块”之间、“块”与“块”之间存在着界限模糊的问题。政策制定与监督处罚职能的合一。政策制定与政策执行相分离是公共行政的一条普遍的原则，此举可以保证国家政策的公正。但在现行的交通行政执法体制下，政策制定与政策执行并没有相分离的。各专业管理局的审批管理、现场执法和监督的职能是合一的，这使得各专业局的审批管理和执法处罚失去了独立和有效监督。在条块分割的执法格局下，各专业管理局往往为了部门利益，“执法违法”的现象屡禁不止。
（二）法律困境：边界模糊的法律冲突
所谓边界模糊的法律冲突指的是由于法律关系不顺，而引起的交通法规内部之间的冲突和交通法规与外部法律之间的冲突。边界模糊的法律冲突对交通行政执法工作造成了负面影响。一方面，边界模糊的法律冲突给执法者带来了执法困惑和难度，在一定程度上阻碍了执法工作的顺利进行，从而影响了行政执法的效果；另一方面，边界模糊的法律冲突使得行政相对人承担了这些矛盾和冲突的成本，不仅损害了法律的权威和尊严，同时也损害了政府形象。
（三）主体困境：多头执法的利益博弈
在条块分割的执法格局下，不仅在交通系统内的各执法机构之间存在着权责界限模糊的问题，而且在交通系统内的执法机构与交通系统外的执法机构间也存在着权责界限模糊的问题。从一方面来说，分属于路政、运政、港航、征费稽查和高速公路五个方面的交通监督执法机构存在着业务上的交叉和冲突问题，进而使它们的部门利益也存在着交叉和冲突的问题，又由于各执法机构之间缺乏有效的协调机制，从而导致了多头执法、重复执法的现象出现。
（四）人员困境：缺乏监督的权力滥用
由于交通行政执法机构属于事业编制，所属的执法人员大多不是通过公务员考试进入工作岗位的。又因为历史原因，交通执法队伍尤其是县以下基层，内部子女就业多、退伍军人分配多，“两多”现象造成学历低成了执法人员一道迈不过的“槛”。这使得交通行政执法队伍的人员构成复杂，人员素质参差不齐，文化水平相对偏低，综合素质差强人意。在缺乏有效监督的行政执法体制内，一些执法人员利用制度缺失而权力滥用的行为屡有发生，执法意识淡薄、执法程序不规范、执法不文明等现象时有发生。在合理制度缺失的情况下，一些执法人员的权力滥用进一步加剧了“乱收费、乱罚款、乱设卡”的“三乱”现象。不仅加重了行政相对人的经济负担，而且损害了交通行政执法部门的形象和公信力。
（五）规模困境：臃肿低效的机构扩张
由于实行分头管理的执法模式，每一个管理部门都有自己的执法队伍，造成执法队伍多、执法人员多，增加行政成本。同时，各管理部门为了在公路管理中扩大自身的管理范围和权限，都极力扩大自身的执法队伍，形成一种“养人为罚款，罚款为养人”的管理观念，从而导致各部门执法队伍自身的恶性膨胀，也大大增加了行政执法的成本。与机构臃肿相伴生的就是人员冗余、人浮于事，继而导致整个执法机构的行政成本增加和工作效率低下。
二、综合执法：现行交通行政执法体制的演变
鉴于现行交通行政执法体制存在的诸多困境和弊端，改革目前的条块分割、多头执法的行政执法模式势在必行。交通行政执法模式改革的目标是：建立符合科学和国情，权力制衡与行政保障相结合，权责明确，精简高效，能根除多头分散执法弊端。从西方发达国家的经验来看，实行交通综合行政执法是一个主流趋势。无论是从国外的先进经验来看，还是从国内改革的方向来看，实行交通综合行政执法改革是大势所趋。因此，在2005年6月，重庆市率先在全国进行了交通综合执法改革。我国条块分割、多头执法的交通行政执法体制开始向统一、精简和效能的交通综合行政执法体制转变。这一转变主要有以下几方面内容：
（一）体制之变：由条块分割到条条结合
重庆市的交通综合执法改革打破了传统的条块分割的执法格局，建立了条块结合的新的执法格局。打破条条分割的界限，通过对路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，由市交通综合行政执法机构统一行使原来这些机构的执法职能，消除了“条”与“条”之间的界限，实现了“条条结合”。消除了多头执法、重复执法的源头，在一定程度上从体制方面保证了交通行政执法的统一、精简和效能。
（二）主体之变：由多头执法到统一执法
通过改革，从体制上消除了多头执法的根源，从而实现了精简、统一和效能的一元执法。改革前，市一级的路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个管理机构都设有行政执法机构。改革后，重庆市在市一级将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由市交通综合行政执法机构承担。主城九区范围内的交通执法实行以市为主，主城九区以外的其他区县将路政、运政、港航等三个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由区县交通综合行政执法机构承担。
（三）规模之变：由机构臃肿到机构精简
由于交通综合行政执法实现了“五合一”，在减少执法机构的同时，也大大地减少了旧有模式下的工作人员，从而实现了由机构臃肿向机构精简的转变。例如：市编委收回原征费稽查局的503名事业编制和原高速公路总队500名事业编制，并相应核减市运管局、市公路局、市港航局事业编制16名、108名、55名，大大减少了这些单位的事业编制，消除了人员冗余、人浮于事的机构臃肿局面，不仅实现了机构精简，而且降低了行政成本，提高了行政效率。
（四）人员之变：由来源复杂到统一录用
改革前的执法队伍来源较为复杂，由于缺乏公平、统一和有效考试录入环节，使得执法队伍的素质不能得到保障。通过这次改革，使得执法人员的身份由事业编制向公务编制转化，同时实现了录入机制的正规化，也就是通过正规的公务员考试，从制度上保障了执法队伍的整体素质。综合执法改革后，交通行政执法人员参照公务员纳入统一管理，执法人员编制人数由市编办统一核定。参照公务员“凡进必考”的规定，交通行政执法人员必须经过招录程序后，还需要进行相关的岗位培训才能进入执法队伍上岗执法。执法人员的招录更规范严格了，执法资格门槛更高了，执法队伍整体素质自然也得到了提升。
三、整合缺失：交通综合行政执法改革的困境
重庆市在进行了交通综合执法改革后，理顺了各执法部门之间的关系，消除了多头执法的根源，实现了机构的统一、精简和效能，同时降低了行政成本，提高了行政效率。但与此同时，这次交通综合执法改革仍然存在着如下的一些问题：
（一）困境一、协调机制的缺失
一是行业内部缺乏横向协调机制。本次改革并没有将决策权、执行权与监督权完全分开，因此也没有清楚界定许可工作与执法工作的权限。导致了实际工作中许可部门与执法部门的工作相冲突，破坏了交通运输市场秩序、交通公共利益及安全维护这个有机的整体。二是行业内部缺乏纵向协调机制。由于此次改革没有对总队与主城各区交通局的责任进行清晰、合理和科学的界定，因而导致行业内部总队与主城各区交通局纵向间的协调还存在着矛盾和冲突。三是行业外部缺乏纵向的协调机制。由于此次改革没有协调好主城与各区县之间的财政和编制的矛盾和冲突，导致主城九区外各区县的综合改革推进不平衡。即综合执法改革在有的县区开展顺利，而在有的县区则遇到了阻力。
（二）困境二、配套改革的缺失
由于此次改革仅仅对主要的权责进行了从新界定和划分，而没有对与改革相关的权责也相应的进行界定和划分，也就是说配套改革滞后于综合执法改革。主要表现为以下几方面：第一，财政配套改革滞后。综合执法改革并没有通盘考虑各县的不同财政状况，因而其增加了各区县的财政负担，进而导致了财政状况欠佳的区县对改革持消极态度。第二，编制配套改革滞后。市编委下的控编数与实际工作需要编制的矛盾，即编制太少以致不能满足实际工作的需要，此外人员的内部消化也遭遇了来自内部的不小阻力。因此导致了大部分区县推进改革不积极，目前还有24个区县未开展综合执法改革。第三，人事配套改革滞后。由于目前缺乏对行政执法类专项编制的定性和相关管理的政策依据，因而导致了按照一般公务员管理在招考、收入分配等方面一般性与交通行政执法特殊性之间的矛盾：一是执法人员工作的现场管理特性和权力属性要求执法人员必须具备良好的身体条件和较好的法律基础，这与公务员的一般要求相冲突；二是执法人员工作的随机性、复杂性、应急性等特点与公务员的一般工作特点相冲突。以上矛盾不仅加大了行政执法队伍的管理难度，而且增大了改革的阻力。
（三）困境三、政策法律依据的缺失
由于此次改革属于交通系统内部的试点改革，属于“摸石头过河”，因而使得这次改革缺乏深刻的理论指导和法律法规的强制性支持。宏观上讲，由于缺乏一部由中央或交通部颁布的关于大部委制或综合执法改革的法律法规，使得本次改革既缺乏足够的权威性，又缺乏实践层面的理论指导，导致了改革的推进速度不够顺利，推进实施缺乏深度；重庆市出台的此次改革的方案，较为宏观，由于缺乏通盘考虑的战略性和具体实施的可操作性，因而导致改革的推进方案缺乏针对性，推进程度不够深入；微观上讲，行业内部与各区县缺乏相应的政策和配套改革方案，使得改革缺乏足够的制度保障和良好的行政生态环境，进而使得改革的推进实施陷于孤立，改革的推进过程面临重重阻力。
参考文献：
[1]杨冬林.当前交通行政执法亟待解决的几个问题[J].交通运输，1997（12）：35-36.
[2]许玉芳.交通行政执法存在的问题与对策[J].行业管理，2004（04）30-31.
作者：季英伟 单位：广东海洋大学
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