一、以结果为导向的绩效管理理念的形成
不同时代，预算绩效被赋予了不同的改革内涵。20世纪70年代，受新公共行政影响，政府预算绩效管理理念逐步发生变化。结果导向、顾客导向、企业家精神以及市场竞争等新型绩效管理理念，促使政府绩效模式逐步从效率导向转为结果导向，重点关注政府提供公共产品或服务的质量、效果、公平性和公众满意度等要素，结果导向预算绩效管理成为改革政府的重要部分，强调以政府施政的结果作为预算资源分配的依据；90年代中期，各国预算改革的重心更专注于如何将战略规划的概念融入预算过程，以及透过产出和结果的绩效衡量来落实对政府工作评价的要求；现在，将资源分配与施政结果相互连结，强调整体管理过程成为各国政府预算绩效管理的主要手段。预算绩效管理主旨是以市场为基础的治理模式取代充满缺陷和问题的传统行政模式。传统行政模式以对规则的负责为特征，它给政府雇员一种强有力的激励机制促使其循规蹈矩，严格按照既定的规则办事，重过程胜于结果。这种制度安排造成的弊端使政府的管理愈来愈偏离公众和社会的期望和要求。所以，管理主义的改革理念强调从过程转向结果，纠正过分依赖规则造成的政府效率问题。预算绩效管理正是在这种改革背景下被赋予了结果为本的实践导向，强调绩效和结果，并因其结果管理的特点为其他管理主义的制度安排及有效运行奠定了基础。预算绩效管理的过程涉及政府职能的转变、组织文化的更新、组织结构的调整和大量的制度创新，成为政府改革的重要策略选择。与传统公共行政管理只计投入，不计产出不同，预算绩效管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标对目标完成情况进行测量和评估。
二、以结果为导向的预算绩效与传统预算体制的差别
传统预算体制往往只是关注投入，政府各个部门根据自己的想法去行动和申请经费，但却忽视了公众真正需要的是什么产品和服务；按支出而不是按产出多少来拨款的原则以及将资金分割成明细分类项目的制度造成了资金浪费、机构臃肿以及资金配置效率低下的问题。上世纪八十年代，世界各国政府普遍面临预算赤字高涨、加税困难、管理效率低下等问题，促进施政绩效、提升施政成果、以预算结果为导向的观念不断在政府管理中得以强化。中国政府的财政制度改革自改革开放以来取得了巨大的成绩，特别是《预算法》颁布以来预算制度的迅速建立标志着中国财政支出制度改革步入正轨。但由于我国的政府预算制度建立时间较短，预算管理深度与发达国家政府相比仍有较大的差距。
（一）预算绩效是一种改变过去政府预算编制对象的管理办法
传统预算模式是以人员为核心的，亦即某个部门有多少人，就按照人头、职能的因素拨付预算。这种模式延续了过去计划经济体制的思想，“因人设事”、“按岗拨钱”。需将这种编制思想向企业化的管理思想过渡，以部门工作为编制对象，由计划中需要完成的任务作为编制预算的基础，并根据任务完成的好坏作为预算执行的评价基础。预算绩效即以政府所提供的公共产品的成本和效果为基础的预算管理模式。
（二）预算绩效是改“收支核算”为“成本核算”的管理办法
过去政府的预算管理更多是以“收支核算”为基础，政府想做的事情很难受到外界特别是市场的监督，财政拨付上也基本以长官意志为出发点，使预算管理过程中更多的是对收支情况进行核算的管理办法；而预算绩效更多关注了成本的概念，将预算和政府的行为绩效紧密关联起来，反过来考量做事的方式和内容。预算绩效即以政府行为成本和效果影响政府做事方向和内容的预算管理模式。
（三）预算绩效以结果衡量为核心
将绩效衡量与政府预算紧密结合，会对政府绩效提升有很大的推动作用。在预算绩效管理体制下，各部门的预算不仅仅由部门意愿和长官意愿为出发点，还要由外部对部门绩效的衡量作为标准。在民主化的监督下，政府部门为了获得更多的预算，必须关注对已有预算使用过程中的绩效追求。因此从这个角度来看，预算绩效即以绩效提升为管理目标的预算管理模式。其中，预算绩效最核心思想是以结果为导向。从上述方面我们可以看出预算绩效和传统预算有显著的差别，并在很多方面对政府预算管理体制带来了新的冲击和变革。预算绩效强调根据活动结果来进行资源的分配，这种途径可以为立法人员提供更充分的信息，决定如何以有限资源来回应复杂且竞争的预算需求。
三、借鉴外国经验，以结果为导向设计教育财政拨款
美国洛克菲勒基金会将教育绩效经费政策分为三大类：绩效预算、绩效拨款和绩效报告，并给出明确的定义。绩效预算，是指州政府将绩效指标的表现作为影响学校财政预算的综合因素之一；绩效拨款，是指州政府直接根据学校绩效指标的表现分配指定的财政经费；绩效报告，是对学校绩效指标的表现的定期报道。绩效报告对教育经费的分配没有正式的影响，本质上不属于绩效经费分配方式，但是作为政策杠杆，它仍然被视为绩效政策之一。绩效拨款中，财政经费的分配与学校的绩效表现之间的联系是直接的、自动的和公式化的。绩效预算中，学校由于绩效表现出色获得额外经费的可能性取决于州政府的主观决定，绩效报告主要依靠信息的公开性刺激学校提高绩效表现，它采用的绩效指标的数量要远远大于绩效拨款或预算中使用的绩效指标的数量。国外教育财政绩效拨款的实践采用的一些方式，对我国教育财政管理有一定的借鉴意义。在美国，以田纳西州和南卡罗来那州为例来看他们的绩效拨款模式：田纳西州是目前仍在实行绩效拨款的州中最早制定和实施绩效拨款的州，被各界人士视为比较成功的案例。1979年田纳西州教育委员会与该州学校协商制定了绩效拨款政策，并建立了10项绩效指标，对于绩效表现出色的公立学校，政府将给予超出该校财政拨款总额一定比例的“奖金”。1980-1981学年，田纳西州的公立学校可以凭借绩效指标的优异表现获得学校总财政拨款2%的最高奖金；目前额度已经提高到学校总财政拨款的5.45%。田纳西州绩效拨款占教育拨款总额的比例在所有将一部分财政经费按绩效表现分配的州中是最高的。从1982—1983学年开始，田纳西州的绩效拨款每5年进行一次，在5年内根据年度的绩效表现进行微调。经过几次重大调整，10大绩效指标被赋予不同的权重，产出指标占大多数，所占比重也最大。其次是过程和投入指标。田纳西州绩效拨款方式体现出纯奖励性和非竞争性这两大特征，绩效表现出色的学校将获得经常性财政拨款一定比例的奖金，绩效表现不佳的学校却不会受到拨款削减的惩罚，而且学校是否获得奖金和其他学校没有关系。与田纳西州不同，南卡罗来那州是美国唯一将所有教育财政经常性经费根据绩效指标分配的州，该州以州议会批准的《绩效拨款法案》对绩效拨款政策进行了规定。南卡罗来那州的绩效拨款方式注重惩罚机制，只有达到“明显超出标准”等级的学校才能获得全额的经常性经费，其他等级的学校都将承受一定程度的经费削减。而且由于州财政拨款总额固定，南卡罗来那州绩效拨款在学校之间的分配竞争程度较高。树立使命驱动、结果定位、成本衡量、业绩评估的预算体制，把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合，是我国教育财政解决总量不足、效率不高的有效途径。20世纪七八十年代以来，世界范围内的生均教育成本的不断提高与各国教育公共拨款支出的增长缓慢、教育财政相对萎缩的矛盾日渐突出，在有限的财政资金下如何提高资源的利用率，成为各国教育、财政部门重点关注和要解决的问题。绩效拨款，是指政府部门根据学校在办学方面取得的绩效指标的表现，包括质量、效率和成本等，分配指定的财政经费。其主要思路就是将市场规则引入教育市场，使得资源配置更有效率和公平，同时也促进教育的公平竞争，有助于提高办学质量和水平。
作者：曾春华 樊燕 单位：海南大学