1监管体制尚需完善
依据《条例》，农药监管涉及农业、工信、质检、工商、安监、公安、环保等十几个部门，如在生产环节，就由农业、工信和质检等部门分别履行农药登记、定点企业核准、生产许可等监管职责。从生产环节看，农药生产企业普遍反映，与其它行业相比，农药生产的婆婆太多、政策依据不同、审查内容重复；而国外企业没有定点核准和生产许可等环节，企业成本明显增加。从流通环节看，经营企业反映不同部门对产品抽检的依据不同，对产品是否合格的判定标准也不同。从管理实际看，许多职能部门都认为农药比较“专”，因缺少专业监管力量和具体手段，存在着“谁领证、监管谁，你不找我、我不查你”的问题。从统计数据看，不同部门的数据互不支持，可能影响宏观决策。如，2009年，农药产量226万吨（折百，国家统计局），净出口100万吨（实物，海关总署），国内使用量50～60万吨（折百，农业部）。即使将海关数据作为折百数使用，仍有约70万吨的农药“不知去向”。从实践来看，多部门监管难形成合力。
2管理制度急需完善
2.1登记制度与生产实际脱节
一是小宗作物无登记农药可用。与世界上绝大多数国家一样，我国实行企业申报登记制度，只有企业申报后作物上才有批准使用的农药产品。与欧美国家相比，我国作物的种类、复种指数高，地区特色作物多，企业以追求利益最大化为目标，考虑投入产出比，不愿在如茭白、莲藕、杨梅、药材等小宗作物上登记产品，造成了众多作物上无登记农药可用的现实局面。而国家规定未经登记，不得使用，而生产实际上，这类作物同样需要进行病虫害防治，因此农民“被违法”现象普遍存在。其次是农药登记仅是资料审查，证后监管缺失。目前的登记制度只对产品进行登记资料的审查，符合后发证。而产品登记后，企业实际生产采用的原材料与登记内容是否一致缺少监督，给无证原药的销售有可乘之机。
2.2产品再评价制度尚未建立
农药登记制度存在“只管进”的现象，只要不出大问题，登记基本是终身的。其次由于农药产品登记的时间和企业不同，造成了相同产品之间的使用剂量、防治对象、农药残留量等的差异，就存在同一个产品同一作物和防治对象登记用量可能相差1倍和一家企业被允许在水稻上使用而另一家只允许蔬菜上使用的现象，对农民合理使用农药造成了很大影响，超剂量和超范围使用农药的现象相当普遍。而欧美发达国家普遍建立了农药产品的再评价制度，政府部门对农药产品的应用进行监测，监控大面积应用后是否会产生风险。农药产品登记若干年后，对有效成分或助剂进行再评估，尽可能减少农药对环境和健康的影响。
2.3经营许可制度得而复失
随着城镇化和工业化的发展，农业技术推广体系的变革，农业部门对农民用药的指导能力越来越弱。据我们调查，71.4%的农户听经销商推荐购买农药。1997年《条例》设置了农药的经营许可，但2001年《条例》修订后取消了这一规定，造成农药经营乱象丛生。首先表现在众多经营主体不合格。一是无证经营，既没有营业执照业没有农资经营许可证；二是超范围经营，有些单位和个人只有农资经营许可证，却经营农药，或者只有零售资格却零售批发一起做；三是转让证照，一些个体经营者没有经营许可证却挂靠在供销社或农技推广站等单位的名下经营农药。其次是经营主体素质不高。经营者本身不懂农药，不能一般识别假冒伪劣产品；不能为农民提供产前、产中和产后的技术服务，导致农残超标问题时有发生。三是利益驱驶，经销商极力推荐利润高的产品，质优价廉的产品受到排挤。
2.4废弃物管理制度缺失
我国是农药使用大国，以每年农药施用实物量100万吨计算，全国就需容量为100mL的包装物100亿个之多。据朱永霞等调查，90%的农民随手丢弃农药包装袋或少量剩余农药，这些废弃农药包装物一般为塑料、铝泊袋或玻璃制品等，难以降解，自然条件下可残留200～700年，不仅影响土壤结构，且造成随处可见的固体污染、白色污染。此外，包装物中的农药残留还会流入河流、渗入地下，引起水质下降，影响溞类等环境生物，引起蜂类、鸟类、家禽（畜）中毒，对人畜生命安全有一定的威胁［3］。德国、法国、比利时、巴西、加拿大、澳大利亚等国都建立了不同的农药废弃物管理办法。法国是政府出面组织农药废弃物处理典型代表，法国农药工业协会（UIPP）2008年统计，回收了4950吨农药废弃包装物，占全年销售农药包装物的64%。2004年比利时的回收率高达92％［4］。从国情出发，迫切需要建立政府主导的废弃包装物处置制度。
2.5研究监测制度缺失
条码技术是当今产品管理、现代物流、销售管理的基本信息化手段。目前，农药产品为数不多的未强制实行条形码管理的产品之一。由于缺乏相应研究和管理推动，不仅影响了农药产品销售流通的信息化水平，也制约了电子化监管措施的实施。其次，世界农药巨头在华战略发展布局问题同样需要研究。据《浙江省农药行业发展报告》对9家主要经销商调查统计，浙江省进口农药的市场份额逐年上升，进口农药的年销售额达到2.4亿元，市场占有率从2007年的35.0%上升到2011年的45.7%，在金华、台州、绍兴、嘉兴等地更是达到了50%以上，对国产农药形成了不小的冲击。从全国市场来看氯虫苯甲酰胺、氟虫双酰胺等产品在水稻害虫防治产品的市场份额逐年上升，其影响不容小视。农药行业同样需要未雨绸缪、超前应对，以防止外资掌控大豆压榨业及种业的教训重演。
3行业支持亟需加强
农药不仅是保障粮食稳产高产的必要手段，也是提高劳动效率推进城镇化重要物资。我国农药行业从上世纪80年代的严重短缺、价格较高到今天的供应充足、价格低廉，与农药管理政策的推动是密不可分的。中国以7%的耕地却养活了全球22%的人口，农药发挥着不可替代的作用。然而政府对农药产业政策和资金支持日益减少。“九五”期间，国家建设南北两个农药创制中心。北方农药创制中心以沈阳化工研究院、南开大学为基地，南方农药创制中心以江苏农药研究所、上海农药研究所、浙江化工研究院和湖南化工研究院为基地，国家共投入2亿元用于南方农药创制中心4大基地的基础建设。“十五”和“十一五”，国家经费减了一半，分别投入约1亿元的资金支持，五年投入只相当于修建2～3公里高速公路，与高铁相比，投资更是微乎其微，而国际农药大公司创制一种农药新品种就投入1亿～2亿美元。在投入有限等问题的制约下，农药创制速度自然不理想。从浙江产业发展来看，虽然农药企业数量逐步减少，规模逐步扩大，效益稳步提高，但仍存在研发能力不足、自主创制产品少；产业集中度低、生产技术落后；重复建设问题突出，产品同质化严重等现象，这与行业支持不足密切相关［5］。而在农药登记、经营管理、技术培训和废弃物处置等方面，国家基本也没有投入。
4对策与建议
4.1健全法律体系，优化监管体制
鉴于农药在农业生产中的重要作用，尤其是对于食品安全的重要意义，有必要把《农药管理条例》升格为《农药管理法》，以更有效地调动政府和民间资源，加强对农药生产、经营和使用的监督管理，为农业生产和食品安全提供基础保障。而在基本法律框架下，某些不合理或不适应的具体规定也应进行修改、完善。其次，应建立科学合理的农药管理体系。进一步理顺政府管理体制，改革和完善现行管理方式。加强研发生产管理、经营流通监管、农技服务和科学使用等方面的管理力度，实现从研究开发、生产经营到储存使用等全产业链管理。鉴于体制现况和现实可能，应明确农业主管部门在农药生产、经营和使用管理中的主导地位。对于农药生产企业的投资管理，可由发改委、农业部共同拟订市场准入标准，由农业部门牵头实施。取消农药生产定点和许可制度，在完善农药登记制度的基础上，农药只实行登记管理，由农业部门负责。理由一是国际上普遍不执行农药生产许可制度，其次实行生产许可效果并不明显，农药企业多、小、散、差的问题仍然突出。同时，也要体现有所为有所不为的原则，对于市场机制可以解决的问题由市场解决，而对于涉及健康安全、农业安全、环境保护、食品安全等则应加大财政投入和监管力度。三是要理顺农业部门内部管理机制。应明确一个专业部门全面负责农药管理工作，必须改变农业部门内部“铁路警察，各管一段”的局面。
4.2创新思路理念，完善管理制度
4.2.1完善中国特色的农药登记制度
一尽快建立企业为主政府为辅助的农药登记制度。要根据中国农业实际，应建立企业为主政府为辅的登记制度，特别是在如小宗作物上农药登记，实行企业登记、政府补贴和资料保护机制，引导企业在小宗作物上的农药登记，解决小宗作物无药登记问题。二尽快建立证后监管制度。建立农药生产企业证后的生产和销售记录核查机制，检查企业生产的产品与登记资料是否一致，特别是原药等重要原材料是否来自合法企业，压缩无证农药生产企业的生存空间。三尽快建立产品监测和再评价制度。对农药产品的有效性、安全性和药害情况进行监测，及时发布应用警示。对登记使用6~8年以上的有效成分进行再评价。评价其对环境和健康的风险，规范其使用范围、施用剂量、残留标准和安全间隔期的技术。具体方法，可通过政府立项或联合试验等形式，将其使用范围扩大可能使用的作物，企业则可通过交纳相对少的费用，实现其产品更多作物上的登记。所收取的经费设立专门再评价基金，用于其它有效成分的再评价或其它公益工作，实现政府、企业和农民共赢的格局。
4.2.2建立符合国情的农药经营许可制度
无论从国外管理经验，还是中国的管理实践来看，建立新型的农药经营许可制度势在必行。从欧美等发达国家看，他们不仅建立了农药经营许可制度，还建立了农药使用者资格管理制度，对保障农产品安全，减少对环境的污染起到了显著效果。从中国实践看，农药经营环节是农药管理最重要的环节之一，它不仅影响着企业的生产，如产品定制、添加隐性成分等，而且主导着农民的用药数量和习惯，进而影响农产品安全和生态环境，因此必须加强经营环节管理。此外，还可以借鉴医药管理的“执业药师”制度，来提升经营者的人员素质；借鉴“驾驶证记分”制度，加强对经营单位的动态管理。
4.2.3建立适合行业发展的监测研究制度
由于农药产业链较一般商品长，而农药管理却没有一个牵头主管部门。对于工信部门来说，农药产业规模小，不是重点；对于农业部门来说，保增收保供给是重点，农药管理同样不是中心工作；对于工商、质监部门，农药管理更是微不足道。事实上，农药行业管理上实际上缺少一个真正的“婆婆”，在行业规划、政策研究和和系统监测方面是一块短板，没有部门负责对农药产品条形码使用、信息统计、出口贸易技术壁垒和外资外企对农药市场战略布局等行业问题的研究，农药行业发展处于自我调节状态，迫切需要建立行业发展的监测研究制度。
4.3加强财政投入，履行政府职责
农药在农业防灾减灾特别是农作物病虫害防治中发挥重要作用，我国粮食“九连增”和我省农业丰产丰收与农民持续增收，农药都发挥着特殊和不可替代作用。但是，从笔者的感受来，绝大多数从事农药行业的人并未认识到政府在农药管理上的公益责任，政府在农药行业的财政投入少之又少。对广大农民而言，农作物对农药需求就象人对医药一样不可或缺。政府必须加强对农药行业的投入，建立农药的“基本药物制度”，这不仅中国国情的需要也符合强农惠农的农业现代化政策。其次应加大财政投入，建立农药废弃物回收处置制度。农药废弃物造成了视觉污染，还影响农业生态环境，建立政府、企业和社会共同参与的管理制度不仅符合当前实际，更是建设生态文明和美丽中国的具体实践。若按每个包装3~5分计算，需要资金3~5亿，总体投入不大但其效果将非常明显，加大财政投入，履行政府职责，不仅符合世贸组织的“绿箱”政策，同样也是“四化”同步建设的需要。
作者：陆剑飞 单位：浙江省农药检定管理所
相关专题：建设和谐文化的根本是 硕士论文