一、我国的证券管理体制的现状
现行证券管理体制的建立，标志着证券市场管理初步纳入法制化轨道，基本实现了证券业和证券市场宏观统一管理，其特点有:(1)设立国家证券专管机构，明文规定证券委是全国证券市场宏观统一管理的主管机关，而证监会作为其执行机构，负责具体监管事宜;(2)对地方政府的管理职能和权限作了严格限定，基本实现了证券市场的全国统一性;(3)证券主管机关的设置，遵循了国际惯例。证券委作为国务院一个部委并没有要求各省作相应设置，今后，各省与证券主管机关的联系，将会由证券主管机关的派出机构来完成，这是维护市场统一，防止投资过热和政出多门的重要举措;(的重视发挥证券服务专业机构的社会监督和证券自律组织的管理作用。
从长远看，现行证券管理体制还存在相当明显的缺陷。(一)从证券委的地位及其职权来看，证券委既然是全国证券市场的主管机关，那么就应由它依法对全国证券市场运行的各方面、各环节及全过程实施广泛监管，但按规定具体的监管活动是由按事业单位管理的证监会负责的。而证监会显然不是证券委内部的执行机构，而是一相对独立的管理机构。所以，证券委的权限仅仅限于制订证券市场的方针政策、拟订法律、法规草案及指导协调证券市场有关各部门工作。证券委在名文上虽是国务院一职能部门，却不具有实际权威，不能很好地履行其地位所要求的管理职责。(二)从证监会的地位及其职权来看，证监会与证券委的关系既模糊又矛盾。按照规定，证监会是证券委的监管执行机构，那么，如果它作为证券委内部的下属机构进行监管活动，则是名正言顺的，上下级隶属关系也比较清楚。但是，证监会是按事业单位管理并接受证券委归口管理的，这表明证监会并不是证券管理的行政机关，不是证券委内部下属的执行机构，它与证券委不存在直接的上下级隶属关系，是相对独立地行使监管职责。显然，证监会与证券委之间的关系模糊不清，这将不利于对证券市场的管理。(三)从人民银行的地位和职责看，中国人民银行作为管理全国金融事业的国家机关，作为中央银行，应主要通过制订和实施金融货币政策，调节控制市场资金供应量，控制资金流向证券市场的规模。鉴于我国已经明确规定，实行银行业与证券业分业管理，证监会负责对全国证券市场实施全面监管，那么，就不应再将证券机构的审批和归口管理权限划归人民银行。否则，两家行使职权时，难免有步调不一、意见分岐的情况，造成管理混乱。所以，人民银行作为一个管理机关退出对证券机构的管理比较适宜。但是，人民银行根据《中国人民银行法》的规定，协助证券主管机关管好证券市场却是非常必要的。(四)从国家计委在证券市场中的地位和职责来看，依现行规定，国家计委负责编制证券发行计划，控制发行规模。这在我国体制转型时期非常必要，否则会造成证券市场发展失控。但是，用计划配额这一行政手段管理证券市场不宜过细，否则会造成市场发育扭曲变形，因为用计划配额管理股市不符合市场经济原则。当然，市场经济也决不是自由放任的经济，仍然需要国家计委参与市场宏观调控，不过，在未来的证券市场管理中，国家计委不可能再占有现在的地位，计划作为国家宏观调控的一种手段，只是发挥导向性作用，不再具有强制性。计划任务的完成主要依靠经济杠杆和经济措施来保证了。(五)从地方政府的局限性来看，不宜由地方政府归口管理证券交易所。依现行规定，上海、深圳证券交易所由地方政府归口管理。在证券市场产生和发展的初期，国家证券管理法规不健全和证券主管机关建立之前，由于股份制试点和证券市场最先在两地产生和发展起来，所以规定由两地方政府归口管理证券交易所是必要的。但是，当证券市场发展到一定规模之后，就不宜由地方政府参与管理了。因为地方政府在证券市场管理中有其局限性:其一，地方政府往往着眼于证券市场推动本地方的经济发展，缺乏对全国经济发展的统盘考虑;其二，地方政府各自建立和发展自己的证券市场，容易造成证券市场的封闭和条块分割，不利于全国证券市场发展的统一和平衡;其三，地方政府管理证券市场，各自制订和实施自己的证券法规，容易造成全国证券发行和上市交易管理的混乱和冲突，不利于国家法制的统一和证券市场的宏观统一管理;其四，证券发行和交易管理的专业性极强，故应当由专门机构直接管理，才可避免或消除管理中的混乱和冲突。
世界上许多国家在证券市场管理上都高度集权，如美、日等。我国既然规定由证券委对全国证券市场实行宏观统一管理，那么就应取消地方政府对证券市场的管理。当然，在对证券市场实施具体监管中由地方政府给予协助是非常必要的。综上所述，现行证券管理体制的缺陷和弊端集中表现在:二元制并存，主管机关政出多门，管理权力分散，职责重叠和关系不明。之所以造成这种状况，在我们看来，不外有如下几种原因。其一，中国正处于新旧体制转型时期，证券市场具有市场经济的典型特征，必然受到旧体制的影响和抵制。中国旧的计划经济体制长期形成的部门众多、机构重叠、程序复杂和办事效率低等积弊并不会随着改革的深化、扩大而马上消失。证券市场涉及的利害关系相当复杂，对其管理必然要触及多方面、多部门的利益。每一部门和机构都想借证券市场的监管活动来保持或扩大自己的利益，总是千方百计地保留或扩大自己的管理权限。因此，目前要想在一个长期深受计划体制影响和熏染环境里，马上建立起拥有绝对权威、超越各部门之上的证券管理体制是相当困难的。其二，任何事物的产生和发展都要经过一个曲折的过程，建立规范完善的中国证券管理体制也同样需要一个漫长的不断摸索的过程，这是由国情决定的。当国外证券市场已相当成熟发达之际，国内对“证券”和“股票”等字眼还十分陌生。与中国其他改革一样，证券市场和股份制改革的发展始终是“摸着石头过河”，既要借鉴外国经验，又要努力创造出“中国特色”，所以欢乐与痛苦始终伴随着中国证券市场的成长。中国证券管理体制的建立过程也显现出新事物不断战胜旧事物的艰难历程。其三，证券市场作为中国市场取向改革的一部分，其由点到面的发展，使地方政府和某一部门在证券市场管理中起着不可忽视的作用。股份制和证券市场的改革试点最早开始于上海、深圳两地，由此决定了中国证券市场从一开始就采取了地方政府管理和部门管理的模式，因此在证券市场各层面管理过程中，上海、深圳各有自己的管理部门，而中央又有银行、体政委、财政部、计委等中央管理部门，各主管部门为本单位的利益都争相管理，条块分割，逐渐形成了多头管理，政出多门、权力分散的证券管理格局。现行证券管理体制虽然设置了国家证券主管机关，强调全国宏观管理的统一性，但管理权限仍然分散于众多部「丁，地方政府的管理权限也仅仅受到一定的限制。
二、对我国证券管理体制的设想
现行证券管理体制只能是权宜之计，其迟早要为更加进步、完善的管理体制所取代。那么，中国应在未来确立什么样的证券管理体制才更适合中国国情呢?
(一)证券管理体制模式。
现行世界上通行的证券管理模式主要有:其一，集中统一型，即设置专职管理机关或由政府一职能部门主管。如美国、韩国、日本等，由国家制订专门的证券立法，由证券主管机关代表政府对证券市场实施集中统一监管;其二，由政府各部门分散管理。大多是把证券立法融入民商法中不另订专门法律的国家，如瑞士证券管理工作由瑞士国家银行、联邦银行委员会、证券发行委员会等分管。也有一些联邦制国家如原联邦德国、澳大利亚、加拿大等，把证券管理的职能分散由地方政府承担.;其三，自律管理型。如英国、荷兰等。这些国家较少依靠立法管理，而主要由证券交易所和证券商协会等自律组织进行自我管理。然而，集中统一型证券管理体制又有三种情况:一是美国型，设置专职管理机关。美国证券交易委员会是美国最高证券主管机关，具有广泛的管理权力和最高权威。二是日本型，由财政部(日本称大藏省)内部下设证券管理机关，管理全国的证券市场;三是巴西型，由中央银行兼管证券业务，主管全国的证券市场。本人认为，从长远来看，我国未来的证券管理体制在性质上应是集中统一型，并仿效美国设置一元制的独立的证券主管机关，使其具有最高的权威和广泛的管理权限，以克服和消除我国现阶段的名为一元制，实践中形成二元制的管理格局。因为，1、我国证券市场产生和发展的历史短暂，需要政府的宏观指导和监督管理，否则会有可能产生混乱。2、我国证券业自律管理水平和管理人员素质还十分低下，有必要切实加强国家对证券业的集中统一管理。3、加强国家对证券市场的宏观集中统一管理，是保障国家法制统一，保证证券市场平衡健康运行的需要。
(二)证券主管机关的设置方式。
在国际上，证券主管机关设置方式主要有两种:一是创设制，即证券主管机制的设置直接来源于证券法律的明文规定。美国证券交易委员会就是根据1934年证券交易法的规定而设置的。二是确认制，即证券主管机关早在证券法颁布以前就已设置存在，后颁布的法律仅在于对其正式确认而已。本人认为，我.国《证券法》颁布之前，由于国务院设置的证券委和证监会在地位界定、组织配置、职权划分等多方面存在不合理之处，故他们不应成为《证券法》颁布后的当然模式，不应采取确认制由法律予以确认。而应采用“创设制”，重新构建新的证券管理机关，并对现行的证券委和证监会进行改组和调整，机关名称既可沿用证券委名称，也可以改用证管会或其他名称。新的证券主管机关的设置必须着眼于规范化的证券市场管理，而不应迁就现行的机构设置上的弊端。
(三)关于证券主管机关的人员组成。
关于证券主管机关的人员组成，我国可仿效美国，但不能照搬美国。美国证券交易委员会的5名委员全部专职，均由总统任命，参议院批准，任期5年，直接对国会负责，委员会的主任由全体委员选举产生。在我国，应根据国情，证券主管机关作为国务院一职能部门，其主任要由国务院总理提名，报全国人大批准，其他委员均为专职，由主任提名，报国务院批准，组成证券主管机关的决策部门，对国务院负责并报告工作。
(四)关于证券主管机关内部组织配置。
未来的证券主管机关必须实现其内部组织配置的高度集中统一，才能行之有效。设置一元制独立型证券主管机关，其内部组织配置可仿效美国证券交易委员会的内部关系进行，即证券主管机关内部设立若干业务部门，分别执行和实施证券主管机关授权交办的各项业务工作。而内部业务部门的设置，应视证券业的发展情况而定，一般应包括:证券法律部、证券发行部、证券交易部、证券机构部、研究统计部、证券检察部等。今后，现行的证券委行使的各项职权将交由内部各业务部门来行使。同时，证券主管机关还应根据全国各地证券市场发展规模，将全国划分为若干个证券管理区域，向各区域派出证券管理机构，负责各区域内的证券监管事宜。地方各级政府不再设立专门的证券管理机构，但可以委托一名政府官员主管本行政区域的证券事宜，并负责协调沟通与国家证券主管机关的各项联络。另外，又因证券市场管理涉及面广，因此，证券市场的具体监管事宜离不开地方政府的支持与合作，故应当在证券立法中明确规定，证券主管机关的派出机构应与所在地地方政府搞好协调，地方政府对证券主管机关派出机构的工作应给予配合与支持。
三、证券管理体制中“自律管理”
“自律管理”是世界各国通行的证券管理方式之一。有的国家如英国，还将其作为主要的证券管理方式。我们虽然强调国家对证券市场进行宏观上的集中统一管理，但是，这并不排斥和否定证券自律组织依法进行的自律管理。证券管理的发展史表明，国家管理的产业与发展可以弥补证券自律管理之不足，而证券自律能力的提高和强化又进一步发展和完善了国家管理。因此，国家管理与证券自律管理作为证券管理的两种主要方式，不仅互不排斥和否定，而且二者互为目的，相互促进与发展。当然，自律管理的前提是:证券自律组织必须无条件地服从和接收证券主管机关的监管与指导。在我国，证券自律管理主要应通过三种方式来实现。
首先，要依靠全国证券交易所对场内交易进行管理。按证券委发布的《证券交易所管理暂行办法》第三条规定，我国证券交易所是不以盈利为目的，为证券的集中和有组织的交易提供场所、设施，并履行相关职责的、实行自律管理的会员制事业法人。可见，我国交易所须采取会员制进行管理，包括:要求所有证券交易所和参与交易的公司或个人都必须首先经过批准，从而成为全国证券交易所会员;要求所有会员必须承诺遵守其业务规则，并提供相应的资金作保证;要求会员按照规定的内容和时期向交易所提供其证券经营业务报告和统计资料。上海、深圳证券交易所先后颁布了《上海证券交易所章程》、《交易市场业务试行规则》、《会员管理暂行办法》等，这些都对中国证券市场的“自律管理”提供了宝贵的经验。但是，目前沪、深证券交易所对其会员的“自律管理”却是软弱无力的。市场交易中有的无章可循，有的有法不依，但更严重的是违法违规难究。市场上无论是证券回购，还是联手操作、内幕交易，或者透支交易等各种违规现象时有发生，但对此类案件的处理极少。这固然与国家监管力度不够有极大的关系，但证券交易所对其会员“自律”软弱恐怕也是一个重要原因。今后，凡国家证券主管机关依法处理的各类违章违规案件，证券交易所也应当对违规违章的会员作出相应处理决定，以便使国家监管与自律管理相辅相成。只有如此，才可以震慑蓄意违规者，制止潜在违规者。
其次，由“中国证券业协会”对全国的场外交易进行自律管理。各个国家都有负责场外交易自律管理的证券业公会等行业组织，如美国的全国证券交易协会，日本证券交易商协会，英国的证券交易所协会，法国的经纪人公司等民间证券自律组织。“中国证券业协会”是一个经中国人民银行批准，于1991年9月成立，随后又由证监会给予资格认定，并经民政部核准登记的全国性证券业自律管理组织。其职能主要是制定自律管理制度，加强行业管理，协调会员关系。它可全面管理我国的场外交易活动。一方面它要监督、管理场外交易，使当事人遵守国家法规和行为规范，保证场外交易公平合理。另一方面，它应作为连接证券主管机关和证券发行者、投资者、交易者的桥梁。由于各种原因，目前的“中国证券业协会”离国际通行的证券业自律组织的标准还有差距，自律管理制度和机制不健全，还有待改进和完善。故证券立法有必要对其重新规范和调整。
再次，保证由证券专业性服务机构对证券市场进行广泛的社会监督，也是“自律管理”的一种形式。随着中国证券市场的不断发展完善，注册会计师及会计师协会、律师事务所、资产评估机构及其专业评估人员、证券评级业务机构，纷纷成立并开始运作。他们在验资、验证、公证、法律顾问、财务顾问等方面的作用，将日益增强和扩大。这些机构所从事行为的合法性，其所出具的法律文件的真实性、可靠性，都直接对证券发行公司和投资者的利益发生重要的影响。他们将成为中国证券管理体制中承上启下的桥梁，直接面对市场，在广泛的服务中充分发挥社会监督作用，并不断完善证券市场的自律机制。但是，现实生活中已经发生社会中介机构参与商业欺诈活动的现象，有些资产评估或验资机构出具虚假证明文件，或者出具有重大遗漏的法律文件。在某种程度上非但未起到社会监督作用，反而为不法分子提供了保护，欺骗了政府和广大社会公众。因此，法律要对这些证券专业性服务机构作出严格的规范。一方面对这些专业性服务机构的设立、资格等法定条件和法定程序作出相应的规定;另一方面也要对其违反法律的行为，或违背职业道德的行为予以严厉处罚，以确保他们依据国家法律、规章，根据各自职责，对证券市场实行有效的社会监督。
作者：豆景俊 单位：法律系