摘要:基本养老保险基金应具备公共性，然而在现实的立法层面和法律实施层面，这种公共性遭受了不同程度的损害。为此，应在基本养老保险基金的立法、统筹、账户管理、监督等方面做出改变，用法律手段确保基本养老保险基金公共性的实现。
关键词:基本养老保险基金;公共性;理性人假设
所谓公共性，是指政府所具有的在公共服务领域，以实现公共利益为目的，为社会和市场提供公共物品的属性。［1］从公共管理视角看待基本养老保险，其性质应属于公共产品，因为基本养老保险的资金来源部分源于公共资源投入，保险金的支出亦是为了老年退休职工群体的共同利益服务，并且在基本养老保险的管理中需要政府运用行政手段对养老保险基金的收入支出情况，以及基金的保值、增值运作进行有效监管，以保证基本养老保险为民众提供养老基本生活保障这一公共服务目的得以顺利实现。然而，近年来，基本养老保险基金管理方面显现的一些弊端严重影响着基本养老保险基金保障广大参保人老年物质生活这一公共性目标的实现，因此如何有效防范此类弊端的发生成为亟待解决的难题。
一、基本养老保险基金公共性的理论基础
为了保持基本养老保险的公共性，在保险基金管理领域，政府部门的监管行为应遵循经济学上的“理性人假设”，即每一个经济活动的主体都力图以最小的经济代价去换取最大的经济利益，在西方经济学家眼中，这样才称得上是合乎理性的经济主体。［2］尽管普通行政机关作为公权力主体，一般不适用“理性人假设”，但政府在对基本养老保险基金进行管理和投资的活动中，与私经济领域的经济主体具有相同特征，即一方面应追求基金的盈利最大化，另一方面出于对基本养老保险基金这类关乎社会整体利益的社会资源安全性的考虑，需要把可能对基金造成的经济损失降至最低限度，这就需要对基金的运营管理进行一系列技术性限定。此外，政府部门中拥有对基本养老保险基金进行运营、管理权限的单位或个人也可能不顾自身肩负的法定职责，滥用管理巨额基金的便利，为自己谋求利益最大化，从而滋生滥用权力、权力寻租、经济犯罪等乱象。为了杜绝此类情况的发生，当务之急便是如何设置相对独立的监督权对现有的基金管理运营活动实施有效制约与监督。如前所述，按照“理性人假设”原理，基金管理者应力争实现基本养老保险基金的利益最大化，并将可能造成的基金损耗降至最低限度。
二、基本养老保险基金公共性缺失的现实倾向
(一)立法层面的公共性缺失
基本养老保险基金是为保障达到法定退休年龄或因年老丧失劳动能力退出工作岗位的人群基本生活而设立的专项基金，其资金主要来源于劳动者及用人单位按工资额的一定比例缴纳的保费以及政府补贴。与基本养老保险基金管理问题相关的法律文件形式多样，其中法律位阶最高的当属2010年全国人大常委会通过的《社会保险法》，但该法只对包括基本养老保险基金在内的社会保险基金管理做了概括性规定，在具体操作层面有所欠缺。其它有关基本养老保险基金管理的法律规定则散见于国务院发布的多个与养老保险相关的行政法规，以及人力资源和社会保障部、财政部等国家部委发布的多项部门规章中，而各地就基本养老保险具体实施方面的低层级法律文件更是层出不穷。就基本养老保险基金管理进行富于系统性规定的法律文件只有1993年劳动部发布的《企业职工养老保险基金管理规定》，该文件发布后养老保险制度几经变迁，其内容已无法适应当前的现实需要。此外，关于基本养老保险基金管理各环节的特别规定零散分布于一些部门规章中，如2001年劳动和社会保障部发布了《社会保险基金监督举报工作管理办法》，规定对包含基本养老保险基金在内的社保基金实施社会监督;同年该部门还发布了《社会保险基金行政监督办法》，规定了劳动保障行政部门对基本养老保险基金实施行政监督;2015年人力资源和社会保障部、财政部联合发布了《基本养老保险基金投资管理办法》，为基本养老保险基金的保值增值提供了较为具体的操作依据。综上所述，当前有关基本养老保险基金管理的法律规定分布于不同效力层级、不同法律形式的相关规范性文件之中，缺乏立法应有的统一性及系统性，立法主体和立法层级多样、法律文件繁杂的立法现状不利于依法对基金的运营活动开展监管，有碍基本养老保险基金公共性目标的实现。
(二)法律实施层面的公共性缺失
除去立法方面，在具体的法律实施层面，基本养老保险基金管理亦存在诸多公共性缺失的现实倾向，此类风险存在于基金的收入、运营、支出等多项环节，阻碍着基本养老保险基金盈利最大化、损失最小化管理目标的实现。首先，在基本养老保险基金的收入环节上，仍未形成全国范围的资金统筹，这为养老保险异地接续带来障碍，并且参保人员范围设计不够合理。我国目前已在制度层面基本实现了养老保险的全面覆盖，形成了企业职工基本养老保险(面向企业职工)、新型农村养老保险(面向农村居民)、城镇居民养老保险(面向城镇居民)并存的养老保险体系。无论是在职职工或非在职城乡居民，均能参保缴纳保费，这充分体现了养老保险资金来源的公共性。但在现实层面，面向企业职工的基本养老保险在基金来源上仍存在部分缴费来源不稳定的现象。在中国社会科学院世界社会保障研究中心发布的《中国养老金发展报告2015》中，关于2014年基本养老保险参保状况评估显示，至2014年底城镇职工基本养老保险总参保人数达到3．41亿人，其中除了离休、退休、退职人员外，企业职工参保人数为2．55亿人，占参保总人数的比例为74．82%，较2013年下降了0．22个百分点，这一下降趋势自2006年一直持续至今。［3］这表明参保人员中部分人员缴费能力不足，基本养老保险参保人群的覆盖面设计不够合理。以农民工群体为代表的缴费人群在现有的养老保险体系下陷于一种尴尬处境。农民工群体身份上属于农村居民，有权参加新型农村养老保险，但这类保险与基本养老保险相比待遇相对较低。农民工在城镇务工就业后，可选择参保职工基本养老保险，但基本养老保险的缴费数额是以当地全体职工平均工资水平为基数计算得出的，这对收入相对低的农民工而言，缴费负担较重。此外，我国当前的基本养老保险仍未能实现全国统筹，农民工群体经常变换工作地城市的特点，使他们必须频繁办理基本养老保险异地接续手续，不得不面对各地基本养老保险接续政策不同所造成的困扰。上述这些问题造成农民工群体在本该享有的基本养老保险中被“漏出”［4］，农民工更倾向于做出不参保或中途放弃缴纳保费的无奈选择，这实际收窄了基本养老保险的覆盖面，有损于基本养老保险基金在收入环节应具备的公共性。其次，基本养老保险基金当前在账户管理方面存在严重隐患，可能令基金满足退休职工基本生活需要的公共性落空。依据1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国基本养老保险一直以来实行个人账户与社会统筹账户混合管理的模式。这一账户管理模式所带来的最为直观的负面后果是，当需要为退休人员支付养老金出现资金缺口时，拥有对个人账户和社会统筹账户共同管理权的管理机构会透支本应累积到退休时方用于支付的未退休人员的个人账户，用以满足现实的支付需要。这类透支行为长期而广泛地存在于基金的实际运营活动中，造成基金个人账户大面积空账。《中国养老金发展报告2015》在关于2014年基本养老保险基金运行状况评估中指出，截至2014年底，基本养老保险个人账户累计记账额达到40974亿元，较2013年相比增长了5865亿元，增长率为16．71%，而基本养老保险基金累计结余额为31799．96亿元。［5］由上述数据可见，个人账户空账的严重程度正在加速发展，即便把全部基本养老保险基金结余都用于填补个人账户空账，仍将有近万亿元的空账得不到填补。空账账户的户主达到退休年龄时，可能因空账问题而无法足额领取养老金，这将严重影响基本养老保险基金在支出环节公共性的实现。再次，权力滥用将导致公共权力丧失其应有的公共属性。依据“理性人假设”原理，基本养老保险基金管理权的行使理当以实现全体参保人的共同利益最大化为目标，防止私人滥用基金管理权而损及参保人群体的公共利益。然而在基金的实际管理中，为了管理者个人目的而抛弃基金管理权公共属性、滥用基金管理权的现象时有发生。当前对基本养老保险基金具有直接管理权的主体主要是各地的社会保险经办机构，它们负责对包括基本养老保险基金在内的所有社会保险基金进行统一征集、合理调剂和集中管理。在这些机构中，实际行使社保基金管理权的工作人员利用职务之便进行违法犯罪行为的情况并不鲜见。例如以收支不入账的形式侵吞社保基金;利用手中对社保基金的运营管理权挪用、贪污社保基金;向参保人收受贿赂，助其伪造材料以便顺利参保;收受拟办理退休手续人员的贿赂，为其办理虚假病退、虚假特岗退休等手续，使其少缴纳保费或缩短缴费时间;在社保基金发放环节上收受参保人贿赂，违规发放基金等等，［6］上述种种行为严重危及基本养老保险基金，乃至整个社会保险基金的安全性和公共性。究其原因，目前业已建立的基金管理监督机制仍存在较大不足，无法激励监督主体有效行使其监督权，监督机制的欠缺主要表现在如下方面:在行政监督方面，领导机关与监督机关重叠。各地的社会保险经办机构是当地社会保险行政部门的下属事务性机构，经办机构的网点设立必须经过当地社会保险行政部门和机构编制管理机关批准。从实践的工作关系上看，社保经办机构必须执行社会保险行政部门下达的行政命令，在一些典型的个案中，社会保险行政部门的工作人员甚至利用对社保经办机构的管理权而实施挪用、贪污社保基金的犯罪活动。因此从实证的角度看，社会保险经办机构与社会保险行政部门间的关系应定性为上下级间的行政领导与被领导关系。而依据现行《社会保险法》，各地的社会保险行政部门是社保基金管理的监督机关，有权就社会保险基金的收支、管理和投资运营等事项开展监督检查。社会保险行政部门这样的既是管理者又为监督者的双重身份，使其监督效果大打折扣。在社会监督方面，专门监督机构的监督权能过于弱小，监督活动无法完全独立于行政权力之外，令专门社会监督流于形式。依据《社会保险法》设立的社会保险基金监督委员会担负着对包括基本养老保险基金在内的社保基金运营管理活动进行社会监督的职责，委员会成员由相关行政职能机关代表、工会代表、缴费单位代表、参保人员代表、专家学者等组成;委员会的活动章程一般由当地政府以地方政府规章的形式进行规定;委员会的主任、副主任职务普遍由地方政府分管社会保险的领导、当地社会保险行政部门的负责人等担任;委员会发现基金管理运营出现问题时有权提出改正建议，或向有关部门提出依法处理建议，而各地政府出台的社会保险基金监督委员会活动章程普遍缺乏提出建议后如何处理的配套规定。社会保险基金监督委员会的机构设置、监督权限范围便决定了，委员会不可能完全摆脱行政机关的影响对社保基金的日常运营管理活动实施独立监督，更无法就行政机关对社保基金实施的行政监管行为实施有效监督。
三、基本养老保险基金公共性缺失的防范对策
(一)完善基本养老保险基金管理立法
基本养老保险基金的收支、运营、保值增值等事项属于人力资源和社会保障部、财政部等国务院各部门的行政职权管辖范围。要改变当前基金管理缺乏统一、系统性规定的局面，应先对现行散乱的各类有关基本养老保险基金管理的行政法规、部门规章进行法律清理，再由相关国务院各部委以部门规章的形式联合制定专门立法，对包括基本养老保险基金在内的整个社会保险基金的管理运营、保值增值进行统一而详尽的规定，从而令目前基金管理主体众多、管理权限相互冲突的局面得以改善。
(二)渐进推进基本养老保险基金的全国统筹
一直以来，实现基本养老保险基金全国统筹是我国基本养老保险政策的一项长期重要目标，并已被载入中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和我国的《社会保险法》。目前各地虽已基本实现了养老保险的省级统筹，但由于哪一级政府负责统筹就意味着基金收支都由该级政府财政负担，当基金收支不平衡时，该级政府财政必须填补基金支出缺口，这极可能给该级政府财政带来巨大负担。在中央财政转移支付力度较大的欠发达地区，当地财政很大部分来自中央转移支付，推进基金的省级统筹甚至全国统筹并不会给当地政府带来过大的财政压力，因此统筹进展较为顺利。而在不享受中央财政转移支付的经济发达地区，情况则正好相反，推进基金的上级统筹困难重重。尽管实现基本养老保险全国统筹仍存在着许多现实困难与阻碍，但必须将之作为一项长期目标渐进推进，寻求逐步化解各地经济发展差异矛盾的可行方案。实现基金的全国统筹能完全消除基金异地接转带来的不便，也能防止工作地变更后参保人被“漏出”的现象发生，有利于基本养老保险收入环节公共性的实现。
(三)改变基金账户管理模式
为了解决个人账户的空账问题，一些地方政府及行政部门进行了做实个人账户的试点尝试，即将个人账户账面资金做实为实有资金，这一做法为参保人退休后足额领取养老金提供了资金保障。但这种将实有资金沉淀在个人账户中的尝试不利于个人账户内资金的保值增值，并且在现行基本养老保险社会统筹账户与个人账户混合管理的模式下，做实个人账户将使得原本可以由个人账户直接调入社会统筹账户用于支出的资金来源无以为继，这将给地方政府财政带来沉重负担，上述原因导致了做实个人账户的试点无法持续并推广。应对空账问题的另一种解决建议是实行名义账户制，即个人账户完全只是一个数字概念，账户内没有任何实有资金，基本养老保险的所有资金支出都由社会统筹资金统一支付。这一解决方案虽能确保当前应付养老金的及时支付，但原有的庞大空账资金是一个巨大隐患，当需要向达到法定退休年龄的参保人支付这些只有空账记录的资金时，基本养老保险基金的支付能力将遭遇极大挑战。由此可见，绝对地做实或做空个人账户都缺乏可操作性并存在巨大隐患。当务之急是将基本养老保险基金的个人账户与社会统筹账户分离，并各自独立管理。防止在原有的混合管理模式下个人账户资金任意流入社会统筹账户的现象继续发生，控制个人账户空账现象进一步恶化。在个人账户资金不会随意流失的基础上，再来讨论个人账户的做实或者做空问题，依据“理性人假设”原理，一切有利于个人账户资金总额保值增值的方案都可以尝试并逐步推广。
(四)赋予社会保险基金监督委员会独立而强效的监督权
实现对基本养老保险基金管理权有效社会监督的首要前提，是对专门的社会监督机构社会保险基金监督委员会去行政化，所有的行政机关公职人员都不应在委员会内任职，委员会的负责人及组成人员应仅限于《社会保险法》规定的用人单位代表、参保人员代表、工会代表、专家等社会人士。委员会在开展监督活动时可以接受当地社会保险行政部门的指导与帮助，但委员会与当地政府及行政部门间不应是垂直领导与被领导关系，以保证委员会作为社会监督机构的独立地位。另一方面，应扩大委员会的监督权限，对监督中发现的问题不仅具有建议权，还应当赋予委员会要求相应的社保经办机构或行政机关就具体问题进行限期答复的权力;就审计等常规监督项目以及特殊问题专项监督项目的开展情况向社会公开的权利和义务;对涉嫌违法犯罪情况直接移送执法机关或司法机关依法处理的权力等。基本养老保险基金公共性的实现有利于保障广大参保人退休后的基本生活，有利于社会的和谐与稳定。在基本养老保险基金管理活动中秉持“理性人假设”原理，防范各类现实风险，增加基金收益、减少基金不必要损失，才能促进基本养老保险基金公共性目标的实现。
参考文献:
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作者：唐莹 单位：山西大同大学政法学院
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