一、引言
国家利益的层次分析一定是在理论研究达到一定深度后的产物。从时间上讲，对国家利益层次理论研究的繁荣，主要是冷战以后发生的事情。在冷战拉开帷幕不久，古典现实主义者最先开展了对国家利益细致且深入的分析工作，也是在这种分析过程中，他们提出了国家利益层次划分的问题。实际上，古典现实主义者在将利益界定为权力并将其视为一种普遍有效的客观范畴时，否定了这是在赋予这个概念一个永久固定的含义。利益确实是政治的本质，不受时间、地点的变化而变化。然而，在一个特定时期内，什么样的利益能够决定政治行为，取决于制定外交政策时所依赖的政治、经济和文化等背景。国家实施的外交政策所追求的目标，是一个宏观上的观念，能够包括有史以来任何国家曾经追求的以及可能追求的任何目标[1]。无疑，这揭示了在不同时间、不同的利益对外交政策的决定性作用，并昭示出对国家利益进行层次划分的必要性。尽管对古典现实主义有关国家利益层次界定的做法的质疑不断，但有一点是确定无疑的，即所有的质疑并没有对国家利益层次分析本身做出否定，只是对其中理解的难度以及不同时期的理解差异做出了强调。在古典现实主义学者之后，也有数量不菲的国际关系学者不断地介入此问题领域的研究，这其中包括许多著名的政府智库，如美国国家利益委员会就是其中杰出的代表。1992年，美国3家著名的智库，即贝尔福科学与国际事务中心、尼克松中心和兰德公司发起成立了美国国家利益委员会，并于1996年和2000年出台了2份《美国国家利益报告》。1996年，美国国家利益委员会发布的第一份报告将美国国家利益进行了详细的层次划分，分为“至关重要的利益（vitalnationalin-terests）”、“极为重要的利益（extremelyimportantin-terests）”、“一般重要的利益（justimportantinterests）”和“次要利益（lessimportantorsecondaryinterests）”等4个层级。该报告指出，对国家利益划定层级的意义在于确定国家外交政策的原则与方案，涉及利益层级不同，国家采取的外交行动就应有所差异。鉴于此，该报告指出美国应对不同的利益采取不同行动的原则。
具体包括：第一，对于至关重要的国家利益，即使在没有盟友参与的情况下，美国也要采取单边行动与准备投入战斗；第二，对于极为重要的利益，美国只有在至关重要的利益受到威胁的时候，且在盟国的共同参与下才应准备动用武装力量；第三，对于重要的利益，美国应个案处理，并且只有在低代价以及能和其他国家分担最大费用的情况下才应参与军事行动[2]。2000年7月，美国国家利益委员会出版了新的《美国国家利益报告》（以下所称《美国国家利益报告》或《报告》等，皆指这个新版本）。对美国的国家利益以及层次划分进行了更为全面的界定和阐述[3]。新《报告》在国家利益的层次划分上，仍然沿袭了前面的分类法，即将美国的国家利益分为4个层次，包括“至关重要的利益”①、“极为重要的利益”②、“重要的利益”③以及“次要的利益”④。同时，在形式上该《报告》只是将“促进国际法以及解决争端机制的繁荣”定性为国家利益的第二层次即“极为重要的利益”，但实际上该报告提到的各个层次利益的内容，都跟国际法或国际组织紧密相关。按照这个新的国家利益战略设计，包括维持WTO等普遍性国际组织以及国际法律制度、推进全球开放的国际经济体系、维持重要地区的力量平衡等方面均成为战略目标，与不同层次的国家利益紧密联系在一起，这无疑在理论上极大地提升了国际组织与国际法的地位与作用———毕竟至今全球主要国际组织以及国际法律制度的维护与发展仍然和美国的对外战略息息相关。“在当今世界中，美国在发展和维护国际法和国际组织上有着广泛的利益，相关国际组织与国际法，不仅处理经济与环境事务，还包括处理武器控制、和平维持、人权以及其他问题。那些诋毁法律和国际组织重要性的人不仅忘记了美国的现实权力，还忽视了权力的‘合法性’问题。”[4]而且，“与美国历史上任何一个时期相比，当今的美国拥有更强大的实力，敌手也是前所未有的少。与其他任何一个潜在的竞争者或世界上任何一个国家相比，美国拥有自罗马帝国消亡以来最强大的实力、财富与影响力。这些特殊的优势使得今天的美国处于这么一种独特的地位：即美国有能力通过构建国际制度实现未来几十年甚至几代人的国际和平与繁荣。”[3]1在实践中，国家利益其实一直都是按照层次来划分的，并影响着外交政策的制定与执行。同时，美国确实是主要通过构建与维持国际制度来主导二战结束以来的国际秩序与全球治理，国际法是相关国际制度的核心部分。事实上，自二战结束以后，美国治理世界的主要方式是通过“霸权机制”。而这个霸权机制是以国际组织与国际法为核心，包括联合国以及相关法律体系、关贸总协定/世界贸易组织以及相关法律体系、国际货币基金组织、世界银行以及相关法律体系，还有广泛的区域组织、双边合作以及相关的法律体系在内的当代国际法体系，这一切构成了美国治理世界的主要方式。同时，法律之外的其他外交政策以及美国采取必要的军事行动往往也跟维护这个国际法为核心的霸权机制紧密相关。比如，二战后以美国为首发动的朝鲜战争与海湾战争，至少在形式上是维护《联合国宪章》所建构的集体安全机制；美国对伊朗、朝鲜采取的长期的外交围堵与经济制裁，是在维护《核不扩散条约》的权威性。至此，我们能够得出的结论是，国家利益的层次分析问题与国际法紧密联系在一起，我们可以通过《美国国家利益报告》作为分析线索，对国家利益的层次划分以及与国际法律制度的关系进行认定，从而作为我们分析具体的国际法律制度变动的一个良好窗口。
二、“高级政治”领域中各个层次的国家利益的维护与国际法
长期以来，国际关系学者习惯将军事、政治等领域的国际关系视为“高级政治”，而将经济、环境、生态等领域的国际关系视为“低级政治”。在学术史上，曾经在很长时期内将国际关系的研究范围界定在“高级政治”领域，认为“高级政治”跟国家利益紧密相关。在《美国国家利益报告》中，我们发现各个层次中，尤其是更高层次方面，多数都跟“高级政治”紧密联系。从国际立法的博弈来说，往往高级政治的合作博弈难度大于“低级政治”。换句话说，在技术上“，高级政治”被国际法规范与约束的可能性更少，因为每个国家的“高级政治”中的国家利益，尤其是安全问题，都有着更难妥协的一面。不过，作为长期以来依靠霸权机制进行全球治理的美国，即使在“高级政治”上，也主要选择了依靠制度来实现全球治理。例如，《美国国家利益报告》将“至关重要”的利益定义为“为保障和提高美国人的福祉、确保美国的自由与安全所不可或缺的国家利益”[3]6。从表面上看，这个“至关重要的利益”的具体内容似乎并没有直接涉及国际法与国际组织，但实际上“至关重要的利益”的每一点内容，都跟国际法或国际组织紧密相关。对此，该《报告》也直接写到“，为确保美国的上述国家利益，必须加强美国独自领导世界的地位，提高军事与情报能力，维护可信度（包括遵守美国明确许下的承诺以及公正对待其他国家的声誉），以及加强重要的国际组织，特别是美国在世界各地的同盟体系的实力”[3]6。作为美国“至关重要的利益”的第一条是“：防止，制止和减少核武器及生化武器袭击国内或国外驻军的威胁”。“极为重要的利益”排序最前的两条是“：防止、制止和减少来自核武器及生化武器的威胁”；“防止大规模杀伤性武器及其运载系统的扩散”。多年以来，美国致力于核安全与核不扩散体系的创建与维护，维护与强化《核不扩散条约》所构建的核不扩散机制成为美国的外交重点之一。1968年7月1日在美国推动下，英国、美国、前苏联等59个国家分别在伦敦、华盛顿和莫斯科缔结签署了《核不扩散条约》。该条约的宗旨是防止核扩散，推动核裁军和促进和平利用核能的国际合作。主要内容是：有核国家不得向任何无核国家直接或间接转让核武器或核爆炸装置，不帮助无核国家制造核武器；无核国保证不研制、不接受和不谋求获取核武器；停止核军备竞赛，推动核裁军；把和平核设施置于国际原子能机构的国际保障之下，并在和平使用核能方面提供技术合作。该条约于1970年3月正式生效。自生效以来，《核不扩散条约》一直是全球核不扩散制度的基石。至今包括5个核武器国家在内的188个国家加入了该条约，使其成为参加国家最广泛的多边裁军协定。根据规定，该条约有效期为25年，其间每5年举行一次会议，审议条约的执行情况。1995年，美国成功地推动了《核不扩散条约》有效期的无限期延长，牢固地维护了核不扩散在国际社会的准则作用。1996年，经过艰苦的多边谈判，《全面禁止核试验条约》开始签署，美国成为最先签字的两个国家之一。同样，在防止生化武器的扩散问题上，美国也积极与其他国家开展了一系列的合作。《禁止化学武器公约》草案经过长达20多年的艰苦谈判后终于定稿，并于1992年11月30日由第47届联大一致通过，1997年4月29日生效。《禁止化学武器公约》的主要内容是签约国将禁止使用、生产、购买、储存和转移各类化学武器，所有缔约国应在2007年4月29日之前销毁其拥有的化学武器；将所有化学武器生产设施拆除或转作他用；提供关于各自化学武器库、武器装备及销毁计划的详细信息；保证不把除莠剂、防暴剂等化学物质用于战争目的等。条约中还规定由设在海牙的一个机构经常进行核实。这一机构包括一个由所有成员国组成的会议、一个由41名成员组成的执行委员会和一个技术秘书处。而且，美国也积极运用国际法与国际组织的方式来“确保美国盟友的国家安全，促进美国与盟友之间积极合作，共同构建符合美国利益的国际体系”这一“至关重要的利益”以及包括“促进美国盟友和朋友的福祉，保护其免遭入侵”和“促进西半球的民主、繁荣与稳定”两个“极为重要的利益”。在冷战开始后不久，在美国主导下，西方国家于1949年在美国华盛顿签署《北大西洋公约》，决定成立北大西洋公约组织（NATO，简称“北约组织”或“北约”）。
此后，北约成为美国与西欧、北美主要发达国家为实现防卫协作而建立的一个最大国际军事集团组织。北约拥有大量核武器和常规部队，是西方的重要军事力量。这是资本主义阵营在军事上实现战略同盟的标志，是马歇尔计划的发展，是美国得以控制英国和法国为首的欧盟的防务体系，是美国世界超级大国领导地位的标志。在冷战期间，北大西洋公约组织的战略目标，主要是防范华沙条约组织的大规模军事入侵。因此，军事议题就成为北约安全战略设计的主要考虑因素。进入20世纪90年代，随着华沙条约组织的解散和东欧剧变以及原苏联的解体，欧洲大陆的政治与安全局势发生了剧烈的变化，北约的职能转变为政治军事组织，所要面对的议题也从过去的军事威胁，扩散到全球恐怖主义、能源安全、全球暖化、疾病、网络攻击、大规模杀伤性武器扩散等多元问题上。1991年12月，北约首创成立由北约国家、前华约国家、独联体及波罗的海3国组成的北大西洋合作委员会。1994年1月在布鲁塞尔举行的首脑会议一致通过了同中欧、东欧国家和俄罗斯建立和平伙伴关系的方案。1997年5月，为把北约与伙伴国的政治军事合作提高到一个新水平，加强欧洲和大西洋地区的安全与稳定，北约国家与伙伴国家外长共同决定成立欧洲北大西洋伙伴关系委员会。该组织的宗旨是缔约国实行集体防御，任何缔约国同他国发生战争时，必须给予援助，包括使用武力。华约解体后，北约谋求扩大其使命，如维持和平和通过对话促进区域稳定等[5]。北约的成立与运作，是美国为维护国家利益，在外交政策上的一次重大选择与创造。美国国家利益委员会将此点列为影响外交政策的第八个准则，即“除了客观的基本核心利益外，还存在更多层面的利益———即不同利益的诠释，这些利益反映了更多主观上的选择性与创造性。例如，1949年8月《北大西洋公约》生效时，成立了北大西洋公约组织即北约”[3]16。就如美国国家利益委员会指出，成立北约旨在为美国解决一个至关重要的国家利益：美国通过北约在欧洲建立起强大的联盟关系进而防止在欧洲出现敌视美国的国家。这一结论反映了美国在一战、二战中总结的美国生存条件方面的经验教训。除了这个至关重要的国家利益外，美国在欧洲大陆还有次级重要的“辅助性”国家利益，即在欧洲建立一个体现民主价值的国家群体，并分担确保欧洲安全的责任。除了这些核心利益外还有其他重要利益，包括防止在欧洲周边如在波斯尼亚和科索沃出现大规模暴力活动。北约的成立以及围绕北约而展开的富有创造性的措施，均是保障美国不同部分国家利益的外交政策。
更进一步讲，即便美国在各个方面都拥有强大力量，但没有盟友与伙伴的支持，美国将不能在世界上长久地保护自己的国家利益[3]16。由此，“确保美国盟友的国家安全，促进美国与盟友之间积极合作，共同构建符合美国利益的国际体系”也被划为“至关重要的利益”。而且，至少在可预见的未来，在实践中这都成为保障美国其他“至关重要”的利益的必要条件。由此，为了维护这个核心利益，美国必须维护与支持《北大西洋公约》以及北约这个军事联盟的权威与运作。另外，《美国国家利益报告》将“与可能成为美战略对手的国家（中、俄）建立符合美国利益的富有成效的关系”也作为美国“至关重要的利益”的一部分。对于这两个在当今世界非美国盟友的仅有大国，虽然美中、美俄的利益冲突不断，但奥巴马政府的“变革外交”将稳定美俄中关系列为重要日程，包括通过重启华盛顿与莫斯科之间的削减核武器谈判视为美俄关系发展的突破点。布什政府时期，美对俄采取强硬政策，引起强烈反弹，致使美俄关系陷入低潮。奥巴马上任之后，美政府公开表示要重建对俄关系，美国对俄政策进行了重大调整，这使得美俄关系开始回暖，两国对话与合作有所加强。具体包括：一方面，“重启”[6]美俄关系，主张发展与俄罗斯的合作关系。2009年7月，奥巴马上任后首次访俄期间，两国签署了关于进一步削减和限制进攻性战略武器问题的谅解备忘录、美俄武装力量合作发展框架文件、有关反导问题的联合声明以及关于阿富汗军事中转问题的协议文件等。种种迹象表明，美俄关系已开始走出低谷。另一方面，东欧导弹防御问题一度成为美俄之间矛盾与摩擦的重要症结之一。奥巴马就任总统后，重新评估了东欧导弹防御计划后，决定放弃这一计划。奥巴马的这一政策调整，为美俄关系的改善扫清了一大障碍。此外，在防止核扩散和核裁军领域，奥巴马政府对俄采取积极的合作态度。在提出建设“无核世界”主张的同时，奥巴马与时任俄总统的梅德韦杰夫多次就削减战略核武器问题举行会晤和磋商。同时，尽管在2014年上半年乌克兰事件中，俄美关系急剧恶化，但从美国的反制措施来看，美国仍然试图将俄美关系拉回正轨，并试图在国际法规则内解决这场危机，而不愿意重新回到冷战时代，或者进行军事干预[7]。同样，在2011年1月，时任中国国家主席的胡锦涛访美。双方发表了《中美联合声明》，确认中美双方将共同努力，建设互相尊重、互利共赢的中美合作伙伴关系。这是中美双方对中美关系的最新定位和表述，具体内容包括“加强中美关系”、“促进高层交往”“、应对地区与全球挑战”、“建设全面互利的经济伙伴关系”、“加强气候、能源和环境合作”、“扩展人文交流”等。以上内容的多数方面都涉及到具体的国际法问题，包括多边的《核不扩散条约》，以及金融、贸易、投资、文化交流等方面的双边协定等。从实践来看，作为二战后的霸权国，维持国际体系的稳定一直是美国的优先利益，这一点同19世纪霸权国英国是一样的，即美国必须关注以下公共物品：保持大国之间的权力平衡，发展开放的国际经济体系和保护航行自由等。当然，在手段方面美国跟英国稍稍不一样，即自二战结束以来，美国主要运用国际组织与国际法为核心的霸权机制来维持自身的霸权地位，包括提供以上公共物品[4]20-30。
因此，虽然其将“促进国际法以及解决争端机制的繁荣”定性为国家利益的第二层次即“极为重要的利益”，但从实际运用来看，美国一直通过国际法与主要政府间国际组织作为维护美国包括“至关重要的利益”在内的各个层次利益的主要工具与手段。同时，也努力保证国际法与国际组织等霸权“工具”与“手段”的权威性。同时，美国在二战后开展的主要外交行动，甚至诸多军事行动，多数都跟维护国际法或国际组织的权威紧密相关。例如，朝鲜战争与海湾战争，至少在形式上都是以维护《联合国宪章》为目的。而2003年发动的美伊战争是以“防止大规模杀伤性武器”为理由，并将打击恐怖主义作为第一要务，将反恐与防恐结合起来。这样，促进作为维护国家利益工具的国际法与国际组织的稳定与有效在某种意义上成了美国国家利益的一部分。这个时候，国际法就跟大国“高级政治”中的各个层次的国家利益紧密联系在一起，国家利益与国际法形成互动、共生共长之关系。
三、“低级政治”领域各个层次的国家利益的维护与国际法
所谓“低级政治”，即指经济、金融、环境等领域的国际关系。在传统的国际关系研究中，一直将这方面的问题视为比较次要的问题，摩根索将这方面的国家利益也视为可变的、可分割的。不过，摩根索也排除了“低级政治”领域对权力利益毫无意义的看法。相反，他指出：国家利益通常可以在战略和经济能力方面进行定义，因为国际政治常被认为是国家之间为争夺权力而进行的斗争。甚至，摩根索也承认，对权力的界定也会随着时间的变化而变化：在某些时候，经济力量起决定性作用，而在其他时候军事或文化力量则是起决定性作用的[8]。时至今日，在经济全球化的今天，摩根索的原先界定更是发生了根本性的改变。例如，在2000年发表的《美国国家利益报告》中，第一次把原属于“低级政治”的“确保贸易、金融、能源和环境等方面的全球主要体系的生存和稳定”定性为国家利益的第一层次即“至关重要的利益”，这就体现出对原来所谓的“低级政治”的经济利益以及促进国际合作和国际立法的重视。当然，这也可以说是国家利益重心的一次回归。因为按照比尔德的研究，从美国建国到20世纪初，美国的国家利益一直是以商业利益乃至更广义的经济利益为重点，并贯彻到这一段格外漫长时期的美国外交政策中[9]。早期汉密尔顿的国家利益理论也包含了商业和制造业利益，并与对外贸易密切相关[9]94。而在19世纪末美国对华提出的“门户开放，机会均等”的外交政策也是围绕着商业利益而展开[9]102-103。实际上，作为国家利益最早的理论研究者比尔德，甚至将国家利益界定为经济利益，“其代表着商业、制造业、金融业和农业利益的内在稳定，与在外交的推动下在世界范围推动每个组成部分的贸易发展。为实现这一目标必须以强有力的海军实力实现对各种贸易的保护，并具备对美国公民的经济利益进行保障的陆海军实力”[9]。因此，从理论本身来说，当年以摩根索为代表的古典现实主义者将经济利益在国家利益内涵中降低等级并不是很符合历史经验的做法。当然，针对批评者提出的质疑，摩根索在1952年的文章中也对自己的观点进行了修正，认为国家利益仅仅是一件外衣———经济利益占据主导地位———只是为掩盖其他特殊利益以及国家为推动这些利益所作所为的程度[10]。而在经济全球化的今天，开放的经济体系对于维持与促进美国与世界的繁荣来说，显得更为重要。“发展开放的国际经济体系不仅对于美国经济，对于其他国家的经济增长也是有好处的。从长远来看，经济的增长可能会在世界范围内，培育出热爱稳定与民主，处于中间阶层的社会”[4]29。从实践来看，在今天这个主权制度得到国际社会公认以及相互依赖日益紧密的世界，获取经济利益已经不能借助坚船利炮的方式进行巧取豪夺，而只能借助于合作方式寻求共赢。这样，作为“极为重要的利益”的国际法的繁荣就与作为“至关重要的利益”的经济利益的获取紧密维系在一起。而一旦前者成为后者必不可少的实现手段，前者的重要地位实际上会发生向“至关重要利益”的层次位移。如前所述，美国二战后维持世界秩序的主要手段是通过国际组织与国际法来进行，而“至关重要”的利益的维护也一样。1944年7月1日，44个国家的经济特使在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开了联合国货币金融会议（简称“布雷顿森林会议”），商讨战后的世界贸易金融格局。经过3周的讨论，会议通过了以“布雷顿森林会议怀特计划”为基础制订的《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》，确立了以美元为中心的国际货币体系，即“布雷顿森林体系”。1945年12月27日，参加布雷顿森林会议国家中的22国代表在《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》上签字，正式成立国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）。
1947年的《关税与贸易总协定》作为1944年布雷顿森林会议的补充，连同布雷顿森林会议通过的各项协定，统称为“布雷顿森林体系”，即以外汇自由化、资本自由化和贸易自由化为主要内容的多边经济制度，构成资本主义集团的核心内容，其实质是一个按照美国制定的原则来实现美国经济霸权的国际体制。布雷顿森林体系的建立，促进了战后资本主义世界经济的恢复和发展。同时，IMF、WB以及关贸总协定（GATT）3个组织以及相关制度，奠定了当代国际经济法的基本框架。而在1995年，GATT被更高形态的WTO所代替。在1973年，因美元危机与美国经济危机的频繁爆发，以及制度本身不可解决的矛盾性，美国宣布美元与黄金价格彻底脱钩，宣告布雷顿森林体系最重要的固定汇率制度的结束。但是，美国依然主导着IMF、WB这两个国际金融领域最重要的政府间国际组织，对国际金融市场实现全球治理。今天，这种全球治理的模式不仅需要维持，还需要进一步拓展，即“为保持全球体系的开放，美国必须抵制国家保护主义，并且强化诸如WTO、IMF和WB等国际组织的力量。考虑到国际共同性，美国，正如19世纪的英国一样，不仅在航行自由方面，也在环境以及保护濒临灭绝的物种、外空利用和新兴电子信息方面有着重大利益”[4]29。例如，面对2008年爆发的国际金融危机，美国对付危机的手段除了加强国内金融监管、强化消费者利益保护以及实施国内量化宽松货币政策刺激经济增长外，在国际层面，除了依赖IMF、WB这两个国际金融领域最重要的政府间国际组织进行危机治理外，美国还大力推进以“软法”为主要特征的国际金融监管制度。比如在美国主导下，相关的国际金融组织，包括巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、金融稳定理事会（FSB）、国际证监会组织（IOSCO）等，自2009年以来陆续出台了一系列的规范性文件。从这些规范性文件的内容我们可以看到，在加强微观审慎监管的同时，更多的是对体现国家干预性的宏观审慎监管体系的强调。其中，FSB发布的《增强国际金融标准实施的框架》等系列文件与BCBS发布的《巴塞尔协议III》最为引人注目。2010年1月，FSB发布了《增强国际金融标准实施的框架》，包括了面对金融危机在国际金融监管标准方面的一系列整合与实施计划。2010年11月，BCBS发布的《巴塞尔协议III》在20国集团（G20）峰会上获得通过。跟旧巴塞尔协议相比，《巴塞尔协议III》在监管理念、监管对象以及监管内容上，都进行了一系列的革新。《巴塞尔协议III》的意义在于，其在监管制度层面确立了微观审慎与宏观审慎相结合的监管模式，将银行监管的范围延伸到整个金融体系及实体经济的层面。同时，在一系列“重构宏观审慎监管”的立法中，BCBS公布的全球系统重要性银行的评定标准文件也特别引人注目。这些文件也已获得FSB的支持，于2011年11月初提交G20的戛纳峰会核准。近些年来，除了金融问题，在贸易、能源、投资与环境方面，美国也努力通过新的国际法律机制的推进来获取与维护这方面的“至关重要的利益”。
在国际贸易立法方面，在WTO“多哈回合”谈判迟滞不前的情况下，近几年来双边或区域的自由贸易协议的谈判得以如火如荼地开展。跟以前侧重强调降低关税与非关税壁垒以及开放国内市场相比，原先长期参与立法的国家、尤其是发展中国家所抵触的有关环境、劳工、人权等议题，都被打包进双边或区域贸易立法的谈判主题。例如，在2010年3月，美国所主导的《扩大跨太平洋伙伴关系计划》（TPP）首轮谈判在澳大利亚墨尔本得以启动。有关服务贸易、透明度、政府采购、原产地标准、环境、劳工、投资、知识产权保护、技术性贸易壁垒、保障措施、卫生和植物卫生措施、农业等，都一起打包进了TPP谈判议题，从而将劳工、环境以及其他社会议题与传统的经济议题捆绑在一起。同时，2013年7月8日，美国和欧盟有关《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）的首轮谈判在华盛顿举行。双方就农产品市场准入、电子商务、投资和竞争政策等问题展开谈判。无疑，美欧启动自贸区谈判，是对全球多边贸易谈判长期以来陷于僵局的又一反应。同年11月11日，欧盟委员会与美国在布鲁塞尔展开《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》第二轮谈判。本次谈判将涉及服务业、投资领域、能源和原材料产业的开放和相关产业监管合作等议题。如何降低贸易领域的监管壁垒将是谈判的核心，尤其是在电动车、化学品、药品和医用设备领域有望达成监管合作、规则协调的框架性协议。欧盟贸易委员德古赫特提出的建立一个专门监管协调机构的建议也可能在此轮谈判中得到讨论。据美方公布的数据，美欧经济总量占全球的一半，贸易额占全球的30%，双方相互投资额在2011年接近4万亿美元。欧盟委员会对此也做出乐观预测，欧美自贸协定一旦生效，每年将分别为欧盟和美国经济创造1190亿欧元和950亿欧元产值[11]。当然，即使如美国这种超级大国，在国家利益维护上也会有犯错的时候，如对于环境保护这一非“至关重要”而且又没办法一个国家独善其身的“重要利益”，美国在国际气候谈判与环境保护问题上曾摇摆不一，时任总统小布什甚至拒绝在《京都议定书》上签字而引起国际社会的一片哗然，严重损害美国的国家形象与软实力。奥巴马上台后，在外交上重新弥补这一国家利益的消损，而力主重塑美国在气候、环保、核裁军以及改革国际金融体制等全球议题上美国的主导地位，改变布什政府在降低温室气体排放和签署《京都议定书》等问题上的保守立场。
四、结束语
国家利益的层次划分是至关重要的，因为其关系着国家在外交政策上的快慢缓重，也影响到国家对待国际法的态度以及行动选择。虽然在学理上，学者与智库的研究对国家利益的层次划分不一定直接跟国际法联系在一起，但实质上每一个利益层次都与国际法紧密相关，国家利益跟国际法呈现出共生共长的关系。从时间顺序来说，最早对国家利益进行层次划分的摩根索较少考虑国际法的问题，但同一时期的英国学派却直接提出国际法对国家利益形成重要影响的观点。当然，在当时英国学派的声音基本上被古典现实主义的影响所埋没。到冷战结束乃至世纪之交，无论是作为美国智库的美国国家利益委员会出版的《美国国家利益报告》，还是包括约瑟夫•奈在内的众多对国家利益层次进行深入研究的学者，都意识到国际法的重要性。这个时候，他们不仅将国际法作为维护国家利益各个层次的工具，甚至直接将维持与促进国际法的稳定与进步列为国家利益的重要部分。以美国国家利益委员会发布的《美国国家利益报告》为分析蓝本，结合国际政治与国际法的实践，我们可以看到，无论是诸如军事、政治等“高级政治”领域还是诸如经济、环境等“低级政治”领域的国家利益的维护与促进，都跟国际法紧密联结在一起。
总体来讲“，高级政治”领域达成国际立法的难度更大，但一旦达成，其“权威性”与“合法性”相较于“低级政治”领域的国际立法要高，国家对其更为重视，法律的稳定性也能得到较好维持。相比之下，“低级政治”领域达成国际立法难度较低，尤其是冷战结束以来，有关投资、贸易、金融等领域的国际立法构成“井喷”之态势，大有“条约塞车”之风险。但相对于“高级政治”领域的国际法，其被违反以及修改、废除的几率更大。究其原因，在于“高级政治”领域的国家利益基本属于永久与不可变的领域，而“低级政治”领域的国家利益属于可变以及可分割的性质。不同层次的国家利益的特点，决定了相关国际法达成的难度、权威性与合法性等问题。当然，在全球化以及国际社会法治化程度相对提高的今天，国际法律制度本身也往往构成了国家利益的一部分。这样，不同领域的国际法律制度的遵守、维持以及发展问题，也就构成了国家的不同利益层次。当然，就如对国家利益的反对者所指出的，国家利益本身是一个很模糊的概念，这无疑增加了国家利益层次分析的难度。美国国家利益委员会发布的《美国国家利益报告》也只是一种政策性的分析报告，并不一定完全吻合政府的施政方针。
同时，即使从学术研究而言，至少从目前的研究水平与研究方法来看，对于国家利益的层次分析以及与国际法的关系，远远未能达到精细、专业水准。这有待于有志于这方面的学者更深入的探讨。但有一点无法否定的是，就如从单位层面分析国家利益、外交政策与国际法的微观关系一样，从国家利益的层次分析是另一个较好分析国家利益与国际法微观关系的窗口。其跟外交政策的分析一样，属于单位层次的分析，走的是与“自上而下”或“从外至内”的传统分析路径不一样的“自下而上”或“从内到外”的研究路径。自然，由此得出的研究成果，可以弥补传统分析路径所获得的研究成果的不足。
作者：刘志云 单位：厦门大学法学院