摘要:探索农村社会管理路径首先必须明确农村社会管理的内涵和价值目标，“解农民之忧、谋农民之利”应是农村社会管理价值目标的核心和归宿。同时，农村社会管理必须理顺国家与社会、城与乡、工与农、现代社会管理秩序与农村“乡土”秩序之间的关系。厦门市政府自2014年始在全市范围内开展的城乡共进的“美丽厦门共同缔造”实践，在这些方面做了卓有成效的探索，为全国社会治理创新提供了鲜活的样本。通过梳理上述关系，不难得出完善农村社会管理机制的主要着力点。
关键词:新型城镇化;农村社会管理;路径
“三农”领域中，农村社会变革、农村基层管理等问题历来颇受关注。在我国，政治学、社会学、公共管理学等诸多学科的学者们分别从不同的视角对农村社会的发展演变过程、农村社会管理模式变迁、现有管理格局(问题、困难及出路等)进行了较为深入的探讨。学者们的研究为解读转型期中国农村社会管理的演变逻辑、内在结构、运作机制等提供了诸多有价值的结论或方法论启示。但就农村社会管理的内涵、价值目标，由城镇化进程往纵深推进而来的农村社会结构急剧变迁对农村社会管理机制创新要求，以及在城乡一体化目标下如何建构一套行之有效的农村社会管理政策体系等，都有待于广大社会科学工作者做更加深入的研究。自2014年以来，福建省厦门市政府在全市范围内展开了一场轰轰烈烈的城乡共进的“美丽厦门共同缔造”生动实践(以下简称“共同缔造”)，两年多来取得了令人瞩目的成效，为全国社会治理创新提供了鲜活的样本。本文拟在明晰农村社会管理的内涵与价值目标的基础上，以厦门市农村社区治理实践为例，尝试对农村社会管理各相关主体的地位、责任做基本的区分和定位，进而梳理出建构和完善农村社会管理机制的主要着力点，以求探索一条行之有效的创新农村社会管理的现实路径。
一、农村社会管理的内涵和价值目标
目前在农村社会管理过程中屡屡出现的“务虚化”、“行政化”、“重管理轻服务”等错误倾向，归根结底在于相关执政者在管理理念上始终没弄清楚社会管理“为了谁、服务谁”的问题，对农村社会管理价值目标的理解过于狭隘。正因为把乡镇信访、人民调解、农村社会治安综合治理、“维稳”等当成了农村社会管理的价值目标，以“防”、“控”为主的工作方式便势所必然。殊不知，社会管理说到底是对人的管理和服务，人是核心，其目的指向是为了“满足人的需要、体现人的平等、服务于人的发展”。“社会管理说到底是对人的管理和服务”［1］。党的十八大报告明确指出:“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题”。就农村社会管理而言，其着眼点应在农民本身，农民既是农村社会管理的协作者、参与者，更是受益者，“解农民之忧、谋农民之利”应是农村社会管理价值目标的核心和归宿。惟其如此，才能以“沉潜”的心态，倾听农民心声，理解农村需求，把握农村社会发展规律，尊重农民主体地位，致力于以“民生”为核心的农村社会事业建设，以及农村社会体制、社会规范的建构和改革，进而完善农村社会管理机制，在“协调农村社会关系、规范农村社会行为、促进农村社会认同、解决农村社会问题、化解农村社会矛盾、应对农村社会风险”的基础上，达到农村社会管理应有的“促进农村的社会公正和社会稳定”的价值内涵［2］。下文所列厦门市系列示范村之所以卓有成效，关键在于充分关注了农民的利益，调动了农民的积极性，发挥了农民的主体作用。
二、农村社会管理必须理顺的几个关系
1949年新中国建立以来，我国对农村社会的治理大致经历了以下三个阶段:一是通过“人民公社化”等系列社会改造，在政治、经济、文化等领域全面消解传统乡土社会，形成“高度国家化、官僚化、制度化”的一元化政治治理模式，国家一统到底，包括各类社会组织在内的其他社会管理主体式微［3］。二是从上世纪80年代初开始先后实施的家庭联产承包责任制与村民自治的实践，一方面释放了农民生产、生活的独立性与自主性，一定程度上培养了农民的民主意识和农民参政议政能力，促进了基层民主建设;另一方面，国家权力在乡村社会的退出，却客观上导致农村的去组织化，在没有及时建立新的农村社会管理机制的情况下，村霸和恶势力等边缘群体逐渐崛起，不仅社会风气遭到极大破坏，而且影响了村庄的政治环境。加之一些乡镇政府违规干预村委会的选举乃至财务支配权，致使农村社会陷入“见不到民主更没有正义”的混乱状态［4］。三是党的十六大以来，伴随着如何“走中国特色的城镇化道路”理论和实践的不断探索，必须“统筹城乡发展，实现城乡一体化”逐渐成为各界共识。党的十八大报告明确指出:“加快完善城乡发展一体化机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”这标志着新型城镇化作为今后城镇化发展的新战略定型。如何推进新型城镇化建设、实现城乡一体化，便开始了新一轮理论和实践上轰轰烈烈的探索历程。而就农村社会管理机制的建构而言，如何改变建国以来“强国家弱社会”的国家社会关系格局，在实践“工促农、城带乡”的过程中如何处理好工与农、城与乡之间关系，如何实现传统农村社会文化与现代社会治理秩序的衔接与融合等，无论是实践上还是理论上都必须做细致的定位和梳理。1.国家与社会的关系就像在市场经济建设中必须厘清政府与市场各自的职能，农村社会管理必须明晰国家(政府)与社会的关系及责任定位。十八届三中全会公报明确指出:“加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。”“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”毫无疑问，激发社会本身的积极性、主动性和活力是“社会管理”的题中应有之义，农村社会本身既是管理的对象，更是管理的主体、参与者。国家(政府)的责任主要集中在制度供给、整合和提供公共服务两个方面，其为农村社会管理提供的是外部动力，扮演着社会公正维护者的角色。相反，农村社会本身是农村社会管理的主角，激活农村社会的自主性才是农村社会管理用之不竭的内在动力源泉。为此，国家应改变长期以来依赖科层官僚管理体制和行政权力进行社会控制、社会整合的管理模式，对内要改革议事机制，拓宽民众参政议政渠道，提高地方政府的积极性;对外要为农村可能出现的新经济组织、新社会组织提供服务，为公民社会的成长创造适宜的环境，最终为社会管理多元主体格局的形成创造条件和基础。而厦门市倡导的“共同缔造”正是该理念的通俗表达。例如常住人口仅700多人的海沧区青礁村院前社，在“共同缔造”中，不仅有乡贤理事会、老人协会、监事会等各方面力量的积极参与，更有群众自发成立的济生缘合作社，该合作社既是经济组织，也是众多年轻人交流、议事的大本营(合作社成员年龄区间23～36岁)，从发起城市菜地到闽南古民居改造……村民们自行商议、决策，政府再根据项目的可行性给予支持，广大群众真正找到了“主人”的感觉。在改造村居环境的过程中，近千名村民参与共建共管，共让出自家的空地、鸡舍、猪舍等土地5151．6m2。而村民积极参与的理由很简单———“最终受益的还是我们”。如今，这个曾经的“空心村”已然成为新农村建设的典范，媒体以“望得见山、看得见水、记得住乡愁”描绘她!［5］集美区田头村户籍人口仅2980人，但它不仅有多达12家的农业合作社，还有各类基层社会组织14个［6］。同样，同安区各镇村以“强化社区居民自治能力，积极引导民间自治组织的发展，探索建立各种形式的志愿服务及激励保障机制”作为推进“共同缔造”的基本践行思路，在广大村民的积极参与下，一系列示范村、模范村相继涌现……［7］显然，类似的实践为如何处理好国家(政府)与社会的关系提供了范本。在上述村子的建设中，政府始终站在“幕后”，“放手”但不“甩手”，“问政于民、问需于民、问计于民”，提供的是政策服务、资金支持，而建设的主体始终是农村社会的主人———广大村民，用“众智”、集“群力”，则“无不成”。正如中国社会科学院学者高培勇所言:“在院前社基层治理新方式的探索中，海沧区积极搭建群众参与平台，创新群众参与机制，推进群众参与社会治理，一种多元、交互、共治的现代社会治理理念已经显现，并逐步形成可学可推广的制度。”［5］2.城与乡、工与农的关系“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”是新时期党和国家对新型工农城乡关系的总体构想，但具体如何贯彻实施并实现目标，则需要社会管理与建设的践行者在机制上做细致的设计。党的十八届三中全会有较为明确的部署:“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”“鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。”众所周知，城镇化绝不仅仅是居住空间的城镇化，其关键是“人的城镇化”。显然，仅仅通过“户籍改革”或“拆迁征地”是难以达到这一目标的。惟有在对城与乡、工业与农业各自的职能及它们之间关系进行清晰定位的基础上，站在社会建设、民生保障、以人为本的高度对城乡社会进行综合管理，如:建立城乡要素平等交换机制，放宽社会流动渠道，调整农村土地产权关系，深化农村合作经营体制改革，建构有利于现代工商资本流入农村、有利于工业向农业输入现代生产要素和经营模式的机制等;同时，解决弱势群体的实际困难，提前化解社会矛盾和问题，增进城乡居民的社会认同，统筹城乡发展、实现城乡一体化才是可期待的。综观全国各地近几年的探索实践，其基本思路主要有:(1)加大财政支农力度，政府财政资金重点投放在农村基础设施建设、教育事业、农民培训、社会保障等方面［8］。(2)推进农村土地征用体制制度的改革，如重庆、江苏等地均建立了适合地方实际的征地补偿安置标准，建立健全土地流转服务机制，以及城乡统一的建设用地使用制度等。(3)以工业带动农业，促进农业产业化、现代化，经营模式上则走公司化、合作化道路等等［9］。而在厦门市的“共同缔造”中，如何利用好地方资源优势，促进农村经济发展、推动农村社会建设，则同样有着较好的尝试。例如厦门市集美区，作为著名的“学村”、“台商投资区”，其特点是“高校多、企业多、台商多”，同时她又地处厦门郊区，城市社区与传统乡村并存。因此，如何用好“三多”资源促进乡村发展便大有可为。首先，通过创新财政资金拨付方式使“好钢用在刀刃上”，全面提升农村基础设施建设水平，美化农村社会环境。仅2015年集美区就安排区级财政资金3000万元，通过“以奖代补”的方式，对涉及居民活动的场所、村庄房前屋后以及社区环境进行全面的改造、整治、绿化美化，让众多乡村变成“城里人”可以踏青休闲的新“旅游点”。其次，引导该区众多的人才、企业资源进入乡村，与乡村合作发展生态农业、特色农业。位于集美区灌口镇西北部的田头村，户籍人口仅有2980人，但其农业合作社却多达12家。这里不仅有仙景芋这样的传统特色农作物种植，铁皮石斛、金线莲等现代特色农作物种植，还有蓝孔雀养殖(全国最大的蓝孔雀养殖基地之一)、南江黄羊、从江香猪等优质畜禽品种的养殖，这些现代农业不仅带动了田头村经济的发展、村民增收，而且通过生态农业带动乡村旅游，让该村成为远近闻名的“富美田头”。此外，集美区还利用学村的人才技术优势建立起一个便民的智能服务平台———“民生集美”，该平台以多媒体电子地图为载体，整合了社区各类资源及衣食住行、就医等实用信息，让城乡居民足不出户即可享受各种快捷贴心的服务……［6］集美区的农村治理实践让我们看到了消弭城乡二元鸿沟的美好前景。只要农村社会环境、生态环境改善了，城乡资源流动顺畅了，村民们自然“回家”，城里人会“慕名而来”，城乡互惠互利、协调发展的格局便水到渠成。农村社会管理中的“政府主导”作用，其“主导”的着力点应在于此。3.现代社会管理秩序与农村“乡土”秩序之间的关系随着现代化因素及市场经济向农村的迈进，传统乡村秩序正悄然发生变化，传统亲缘关系与现代社会关系并存，传统礼俗与理性并存。而基于血缘、地缘关系的以传统乡规民约为规范的乡村秩序，在农村社会却并未失去效用。如:在农村的传统公共伦理中，社会激励的最大动力来自于政府，但社会惩罚的最大压力则来自于乡村组织。政府的法治威力固然需要重视，来自乡亲们的评价却似乎更加不容忽视。另外，当前我国农村居民的总体素质和实际文化水平与现代社会管理体系中需要的理性、契约精神对人的现代性、知识结构的要求还有一定的差距。因此，现代农村社会管理体系的构建必须考虑到农村社会现有的经济、文化、秩序，在疏解二者冲突面的同时，还需充分发掘二者可融合的部分，实现两种秩序的有效对接。在厦门市“共同缔造”中出现的翔安区新店镇澳头村的“公亲共治”和同安区新民镇的《微法典》可算是相当成功的范例。其中，澳头村“公亲会”堪称是乡贤参与村社治理的典范。“公亲”是闽南传统习俗的一种称谓，指的是村庄里一些德高望重、见多识广的老人家，只要村里或乡邻有事，就由他们出面主持公道。“公亲”之谓意为公正、亲和，可见它是深受村民认可的非正式民间社会调解机制。在澳头村“公亲会”的墙上贴着这样的标语:“有代志好参详，好参详无代志”，意为:“有事好商量，好商量就能大事化小，小事化了”。显然，“公亲会”更多依据的是村规民约，是村民代代相因的文化传统。在村民眼里，只有“公亲会”管不了的“大事”，才需要动用国家的法制法规［10］。而同安区新民镇溪林村则把村规民约与现代治理理念相结合，以《微法典》的形式固定下来，成为治村文本。《微法典》的内容主要包括:村规民约、微型自治组织的职权、运行机制和制度等。在《微法典》规约下，各微型自治组织职责明确，权利清晰，更加规范、高效的村社治理模式已然形成。该社会治理创新模式被国家民政部评为“2014年度中国社区治理十大创新成果”之一［7］。如何通过挖掘乡村自治文化传统，尤其是乡规民约以及乡村患难相恤、守望相助的传统在乡村自治中的作用，进而引导农民在村民自治和基层民主实践中不断提升现代民主意识与民主能力，在当下事实存在的社会利益分化与乡村碎片化的现实背景下［11］，不仅是农村社会重新焕发活力的动力源泉，更是重建农村社会精神家园、实现农村社会治理现代化的必然选择。厦门市的上述实践无疑为我们提供了可资借鉴的范本。
三、完善农村社会管理机制的主要着力点
梳理农村社会管理各主体、要素之间的关系，其最终目的是为完善农村社会管理机制寻求更好的切入点，进而探索一条行之有效的建构路径。通过以上梳理，结合近年来在新型城镇化建设中全国各地(包括厦门市)农村社会管理的实践，以及学者们的相关探索研究，笔者认为，完善农村社会管理机制的主要着力点包括以下几个方面:第一，农村社会管理创新必须在推进新型城镇化的视阈下科学规划、统筹进行。已故社会学家陆学艺曾经强烈呼吁，社会建设是一项庞大的系统工程，它需要国家像搞经济建设一样，投入相应的人力、物力、财力，组建专门的机构统筹、规划、组织、调控各项社会建设工作的有序进行。农村社会管理同样是系统工程，其机制的建构需要科学的顶层设计，需要我们在理顺上述几对主体关系的基础上，着眼于“促进城镇化和新农村建设协调推进”的战略目标，在统筹城乡发展的大局中，把农村社会管理与农村社会事业建设、社会体制调整、社会规范的建立相协调，统筹进行。第二，以法制建设为基点建构和完善农村社会管理的机制。任何管理都是综合的，社会管理制度应由实体性社会管理规则和程序性社会管理规则两部分构成。从目前我国农村社会管理实践看，注重了实体性社会管理规则的安排(如近年来不断增加的对农村民生事业建设的资源投入等)，但忽视了程序性社会管理规则建设，致使社会管理工作不透明、不规范，当然也就不被理解。老百姓明明得到了实惠，却并未感受到公正。为此，农村社会管理制度建设必须走法制化、制度化道路，积极推进农村财税体制、社会保障制度、产权制度、社会公共安全体制等的法制化、规范化进程，一切由法律、制度说了算，不仅大大增加工作的透明度、公正度，而且有利于农民法制意识的培养、公民社会的孕育。上述厦门市的“以奖代补”财政转移支付方式、《微法典》的治理文本等，便是很好的制度性尝试。而厦门市“共同缔造”的成果要得以保持并不断深化发展，其唯一路径也就是在实践中不断总结、升华，把实际做法程序化、规范化，最终纳入制度化、法制化轨道。惟其如此，才不致“虎头蛇尾”。第三，抓好农村文化建设这一“灵魂”工程。文化是一个社会的灵魂，是人民的精神家园。就社会管理而言，其关键是人对社会事务的管理，除了正式法律制度的强制性约束机制，与人相关的信念、理想、规范、标准、关系、倾向、爱好、选择等，时时处处影响着管理过程，对管理者和社会群体起着指导思想、支配行动的作用。无论是公共精神的培育，还是农村“社区共同体”的建设，文化的整合作用是无法替代的。近年来，农村社会最令人心痛的现象就是在经济日益提升的同时，文化不仅没能随之提升，甚至走向了衰落。笔者家乡所在小镇(福建古田县某镇)，企业林立、经济发达，但走遍繁华的街巷却难觅书店的身影，没有图书馆、没有报摊，极少群众性文化活动，全镇唯一的高级中学因为教师大量兼职经商，教育质量每况愈下。在文化生活极端匮乏的情况下，赌博、六合彩等非法活动便取代了人民的精神生活……殊不知现代化是“五位一体”的现代化，没有文化支撑的现代化是难以站立的。因此，如何通过促进城乡在文化上的扶持、对接、交融，并“大幅增加教育资源对农村的投入”等系列行之有效的政策手段，全面加强农村道德文化建设，以夯实农村社会管理真正走向现代化必备的文化基础，应是所有农村社会建设者不可推卸的责任。她关系着农村的未来、国家的未来。综观农村文化建设现状，因长期受以“经济建设为中心”的政策导向、政府官员政绩考评机制“重经济轻文化社会”等因素的影响，各地文化建设成效相当有限。究其原因，“非不能为，不为也。”各级政府没有真正从行动上重视是其主因。厦门市翔安区在“共同缔造”中仅用不到两年时间就让城乡居民享受到了几十年未有的文化盛宴，其关键就在“行动”二字。如:在政府、乡贤的引导下，一些村民自愿献出年久失修的老屋，经过修缮变身为社区书院、民俗博物馆等。尤其是社区书院，以其为平台，既可以请知名专家学者讲课、传播知识、宣讲政策、弘扬道德;也可以是村民们训练、表演民俗文化、艺术的场所;更可以是村民协商议事的“会场”……如今，通过以书院为代表的平台构建，南音、象棋、舞龙舞狮、农民画、高甲戏、腰鼓、宋江阵等为老百姓所喜闻乐见的特色品牌项目得以在翔安区的各个镇(街)“遍地开花”，不仅大大丰富了人民的文化生活，更重要的是通过“琅琅的书声，欢快的锣鼓”，“把与日俱增的认同感和归属感，注入了村民的心间”［15］。可见，在农村文化建设方面，政府相关部门除了资金支持，还应该深挖地方文化资源，寻找村民喜闻乐见的文化艺术形式，进而搭建平台，“启民智、集群力”，以文化(文化产品)吸引村民，进而靠村民传播、弘扬文化，形成良性互动、可持续的文化发展模式，为农村社区共同体建设构筑坚实的精神纽带和文化基础。此外，农村社会管理还必须重视培育、扶持、规范各类农民自组织的成长。农村社会组织、经济组织不仅是连接国家与农村社会的纽带，而且是激活农村社会自主性的主要载体。在当前日益“原子化”的农村，各类农村组织无疑是农村社会管理除政府之外不可或缺的主体构成。这一点，无论是前述的厦门各示范村，还是全国其他地方的农村社会管理实践，基层经济社会组织的重要作用无一未得到彰显。
四、结语
由于各地具体情况的千差万别和经济社会发展的不平衡，同样的政策措施未必都能在不同阶段、不同地区得以适用。无论是厦门的实践，还是其他地方的探索，只要把它放到全国农村的大背景下考察，任何结论都只能是“个案”。仅就福建而言，厦门较为雄厚的财力恐怕就是其他地区力所不及的一个坎。因此，作为理论研究者，我们提供的只能是总体的思路、理念、方向，但有一点是肯定的，即农村社会管理工国家经济论文作要卓有成效，其最核心的前提应是“沉潜”的姿态和一心一意为人民服务的心!
作者：余碧岩 单位：集美大学马克思主义学院
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机电论文发表2017-03-22 23:49:43