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在信息全球化和科技革命的浪潮下，教育国际竞争日趋激烈，大学面临的挑战更是前所未有。但长期以来我国大学治理结构属于行政主导型，依法治校、教授治学、政学分开、科学管理等现代大学治理的本质特征尚未得以充分体现，还存在一些问题。为此，笔者对我国大学治理结构的现状、存在的问题及成因作一探究，以期能为我国大学治理结构的重构提供新思路。
一、我国大学治理结构的现状大学治理结构包括宏观层次上大学治理的外部环境—— 大学与政府、社会的关系和微观层次上大学党委领导下的校长负责制及校院系三级规范运转等大学内部治理结构。
我国高等教育实行典型的中央集权管理体制，政府对大学直接进行管理。大学存在着党务和行政管理双子科层组织系统，加上以教授为主的学术权力，形成了独具中国特色的大学权力结构。在大学现存的治理结构中，教育部和省教育厅代表政府直接领导和管理各类大学。《高等教育法》规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”政府作为公立大学的举办者，在大学治理结构中处于双边垄断的委托人、代理人位置，其职责主要包括：制定大学章程；任命学校决策机构成员，核准或任命大学校长；为大学提供必要的办学条件和稳定的办学经费。政府通过对大学进行财政拨款和补贴、制定教育政策与法规、行政手段等方式对大学各方面的事务进行管理，以保证我国公立大学的社会主义办学方向。另外，随着大学办学规模的扩大及投资主体的多元化，社会各种相关利益群体，包括校友、学生家长、企事业单位等开始以各种形式参与学校建设和权力分享，对大学产生了一定的影响，并起到了一定的监督作用。这些都属于宏观层次上我国大学治理的外部环境。
从微观层次来看，在大学内部治理结构中，大学实行校党委领导下的校长负责制，这实际上形成了我国公立大学的行政等级制治理模式。就权力结构而言，我国公立大学属于行政权力模式，校长作为强有力的行政长官，代表主管部门来行使职权。校党委通常把握学校的办学方向，校长由上级党委或教育行政主管部门任命，在党委领导下全面负责学校的各项行政工作。大学的行政系统一般分为校、院、系三级，校级设立若干行政管理部门，完成校长所交付的各种行政管理工作，副校长协助校长主管相应的行政事务。
大学主要的权力几乎全部集中在校级，校级成为大学的决策中心，对大学进行宏观管理并制定长期发展规划。学院成为学校领导下的集教学、科研、行政和学生管理工作等于一体的实体性管理机构。而系则是隶属于学院的教育业务管理执行机构和基层学术管理机构，贯彻实施学校和学院的决策和计划，搞好本系的教学、科研和学生管理工作。
我国公立大学的监督机构，主要包括教职工代表大会、学术委员会和校务委员会等。教职工代表大会是目前我国公立大学的监督机构；学术委员会的主要职责是职称评审、学位授予，其他如学科规划发展等学术权力很大程度上为行政权力所取代；校务委员会在我国大学普遍存在，但在现实中只是一个议事机构，无实质权力。
二、我国大学治理结构存在的主要问题由于我国现存的大学治理结构属于行政主导型，依法治校、教授治学、政学分开、科学管理等现代大学治理的本质特征尚未得以充分体现。从新公共管理视角来分析，其面临的主要问题有：
(一)大学依附于政府，独立性不足与高度集权的政治体制相适应，我国建立了集权型的高等教育行政管理体制。从权力运行方式来看，中央拥有高等教育管理和决策的最大权力，政府既是大学举办者、管理者，又是大学质量的评估者，大学几乎成了政府的附属机构。大学在政府的直接领导和控制下办学，自身独立性不足。校长和领导班子的任命、专业设置、招生规模、教师编制、资源配置及质量评估等，都由政府教育管理部门进行决策和审批，大学办学的经费也主要依靠政府拨款。这种政府主导型的管理体制虽对大学的发展提供了有力保障和支持，但同时也带来了一些根本性的缺陷：一是大学办学主体地位缺失。大学成为政府的附属机构，没有真正成为独立的法人实体。二是行政本位、官本位现象严重，行政系统的层级观念渗透于大学校园。政府明文规定大学的书记、校长享受相应级别的行政待遇；院士按副部级、教授按局级或处级享受待遇等等¨ 。
三是资源配置模式凸显政府主导和计划经济方式。
行政主导型管理必然导致资源集中分配，于是大学为了竞争资源不惜弄虚作假和进行寻租。改革开放以来，虽然我国高等教育宏观管理体制的改革是遵循给大学放权、塑造大学办学主体的思路进行的，但政府对大学管理“一放就乱，一收就死”的困局仍未打破，大学并未成为真正意义上的办学主体，仍存在政府越位、大学失位、社会无位的现象。
(二)大学与社会关系淡漠，社会参与的积极性不高伴随新公共管理思潮的兴起，高等教育市场化倾向日益明显，经典的大学理念受到了时代的挑战，如何在大学与社会之问建立良好的关系成为高等教育健康发展的关键问题。当前我国大学与社会关系淡漠主要表现为：一是社会各界参与大学治理的积极性不高。由于政府是高等教育的主要投资者，社会各界投资教育的根本制度问题没有解决，加之高等教育资源效益不明显，所以投资大学的主体少、规模小，捐赠有限，社会各界参与大学治理的积极性不高。这使得大学失去了持续发展的外部动力和一支重要的外部约束、权力制衡的力量。二是高等教育中介机构缺失。长期高度集中的政治管理体制导致我国公民社会不发达，第三部门组织及中介性组织较少，致使高等教育中介机构缺乏生存与成长的土壤。改革开放以来，尤其是《高等教育法》颁布后，我国出现了一批与高等教育相关的中介机构，但其或者数量少、规模小，不成气候，或者因水平、力量有限和功利性太强而丧失了权威性，或者依附于政府，丧失了相对独立性。
这显然不利于大学与社会建立良性的互动关系。
(三)党委书记与校长权责不明、重叠交叉《高等教育法》明确规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制；中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责包括讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项。同时又规定：高等学校的校长为高等学校的法定代表人，全面负责本学校的教学、科学研究和其他行玫管理工作，行使拟订内部组织机构的设置方案、推荐副校长人选、任免内部组织机构的负责人等职权。
从上述法律规定可以发现：一是党委究竟应当怎样领导学校，怎样组成高校党委，怎样把党的工作原则与高校的活动原则统一起来，这些问题尚未完全解决，基本上仍是照搬政府机构中党的组织模式来构建高校党组织；二是作为法定代表人的校长，应该对大学的管理与发展承担民事责任，但大学重大事项的决策权归属于党委，由此导致权责不对等和校长无法负责的后果；三是党委领导和校长负责之间无严格界定，职责和权力划分不清晰，在实际管理运作过程中，主观随意性大，以党代政、争权、内耗、推诿责任的现象时有发生，客观上造成了内部管理矛盾滋生的可能性；四是大学存在着党务和行政管理双子科层组织系统。党委书记与校长之问的责权关系并未理顺，现实中时常发生党委包办行政，或行政不听从党委意见，甚至党委、行政各行其是的现象，从而有人提出党委、行政一把手要“哥俩好”这一不得已而为之的口号。事实上党委和行政共同决策、执行和监督，看似民主实则违背了经过实践检验的决策、执行和监督分离的科学管理原则，最终只能是“精英治理”或“一把手治理”。
(四)学术权力与行政权力平衡机制缺失大学最重要的功能是学术功能，最重要的权力应该是学术权力。加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向，并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”，大学组织的意义首先应该是作为专门化和学术性的组织，其次才是行政组织。其价值集中体现在自治权力和学术权力的有效发挥 。但在我国，由于受社会主义计划经济体制和政治体制的影响，大学组织官僚化和行政本位突出，导致行政权力高于学术权力；学术权力与行政权力分工协作机制尚未建立；行政权力与学术权力权责不明确，缺乏权力制衡机制。大学中教授参与决策的机制不成熟，行政力量左右一切，学术权力被淡忘的情况还普遍存在。一些大学管理者高高在上，无视学术发展规律，决策武断，在大学科研、教学、学科建设等活动中有悖于高等教育发展内在规律的现象屡屡出现。因此，尽管各大学陆续建立了各种学术组织，但其工作基本上处于行政权力的控制之下，所发挥的作用十分有限，学术机构的职能尚未真正实现，从而影响了整个学校的学术进步与发展。
(五)校、院、系权责不对等长期以来，我国大学实行的是集约式管理，校级行政部门在权力分配中占绝对优势。实行学院制改革后，大学内部的校、院、系三级管理体制取代原先的校、系、教研室三级管理体制，管理重心开始下移，权利逐渐下放。但院系由于受过去集中管理体制的影响，独立性和自主性较差，权力过小，导致校、院、系权责不对等。
目前我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本属于行政系统科层式管理体制，用来管理大学并不合适，弊端十分明显：一是校领导陷于繁重的行政管理事务中，难以将精力放在研究学校发展战略层面的问题和主体工作上；二是违背权责对等的管理原则，院系权力小、责任大，不利于调动院系的积极性；三是过于强调等级秩序和层次，信息传递渠道不畅，易使院系工作对上而不对下负责，不利于调动广大教职工的积极性，不利于形成全局意识和平等宽松自由的学术氛围，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。
因此，目前高校急需解决的一个重要问题就是校、院、系三个管理层次之间的责、权、利如何划分，如何根据大学自身特点实行科学化管理。
(六)人事管理制度相对落后人力资本是学校的重要资本。能进能出、能上能下的人才流动机制，为保持大学的生机和活力，保持大学的学术鲜活性提供了基本的保障和条件。世界各国自20世纪80年代以来纷纷采用新公共管理的社会治理范式，有任期限制和淘汰压力的高校教师聘任制被各国高校普遍采用。然而，在我国，大学与教师之问是一种单位和单位人的关系，大学教师自然流动频率明显低于发达国家的平均水平，多数教师一旦成为某大学的员工，就意味着终身服务于这所大学，导致我国大学尤其是重点大学主要依靠自己来培养学术力量，学术“近亲繁殖”现象比较严重，大学人事管理自主权由此也大打折扣。新公共管理取向的社会治理范式呼唤我国高等教育打破计划经济时代任用制度中的身份制，走向有活力和竞争的教师聘任制。大学人事部门应从传统的人事考核奖惩、档案管理转向人力资本管理，实行科学化管理。
三、我国大学治理结构存在问题的成因分析大学治理结构不是一个抽象的理论存在，而是时代和环境的产物，是一定条件下的客观实在。上述我国大学治理结构存在的主要问题是由政治、经济、文化等多方面的原因造成的。
从历史的角度看，受我国历史文化传统的深刻影响，同时与社会主义计划经济体制和高度集权的政治体制相适应，国家长期对大学实行以行政权力为主的中央集权管理，政府与大学之间的关系没有理顺，存在着“父爱情结”。大学近乎于政府的附属机构，其办学自主权十分有限，大学组织官僚化和行政本位突出，再加上新中国成立后学习和照搬“苏联模式”，将大学与科学院分离，严重削弱了大学的学术力量。久而久之，大学内部行政权力高于学术权力，行政权力左右一切，学术权力被淡忘的情况普遍存在。
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，政府与大学的关系也随之出现了重大调整与分化，但由于政府职能转变不到位，在许多方面政府仍扮演着“举办者、管理者、办学者”的混合角色，致使目前我国大学的举办者、管理者、办学者角色分化尚不明确，相互间仍未形成新的制衡机制。各利益主体间的权、责、利关系虽有原则性的法律规定，但还缺乏明确具体的法律规定，还没有建立起科学、合理的运作机制、协调机制。从新公共管理视角来看，由于我国大学还存在集权化、投资渠道单一、缺乏竞争机制和服务意识等诸多问题，致使社会参与大学治理的积极性不高，大学内部权力分配不合理。
因此，我们急需一个能治理且善治理的“有限政府”，重塑大学与政府、社会的关系。而大学自身则要合理借鉴新公共管理精神，实行全面科学管理，提高教育服务质量，最终达到大学善治的理想状态。
针对以上我国大学治理结构存在主要的问题，笔者认为：现阶段一定要根据大学发展的客观要求和新公共管理理论的内在逻辑对我国大学的治理结构进行重构。在宏观层面，调整政府角色，强化政府服务职能；提高社会参与的积极性，重构大学与政府、社会之间既相互独立又共生共荣的关系框架；在微观层面，完善大学内部权责划分的制约机制；协调行政权力与学术权力的关系；实行院级参与型的治理模式；发挥新权力主体在大学内部治理结构中的作用；建构合理、完善的高校人力资源开发制度等。
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