１引导基金委托代理关系
创业投资主要投资于具有很强技术性、专业性以及高技术风险、财务风险、经营风险的创业早期企业。为了提高资本运作效率，降低信息不对称程度和非系统性风险，引导基金的运作采取委托代理方式是科学与必然的。如图１所示，引导基金委托代理网络中共有三层委托代理关系，即引导基金－受托管理机构之间、受托管理机构－创业投资企业之间和创业投资企业－创业早期企业之间的委托代理关系。引导基金通过三层委托代理关系，实现政府资金的杠杆和引导作用，弥补创业投资在资金配置上的市场失灵。相应地，引导基金的委托代理成本由６个部分组成：①受托管理机构的委托管理费（主要为支付给受托管理机构的管理费）；②在创业投资企业中按出资比例分摊的运营成本（包括创业投资企业的开办费、税费、会议费等）；③在创业投资企业中按出资比例分摊的支付给创业投资管理企业的管理费；④在创业投资企业中按出资比例分摊的让渡给创业投资管理企业的投资收益；⑤让渡给社会投资机构的投资收益；⑥让渡给受托管理机构的投资收益。在上述组成部分中，第②部分额度不高且基本为固定成本；第③部分和第④部分按照市场规律设定，通常为２％的管理费率和２０％的投资收益分成比例；第⑤部分通过引导基金相关政策或协议约定，既可以不向社会投资机构让渡（如国家发改委、财政部新兴产业创投计划），也可以在约定期限内将引导基金在创业投资企业中的参股资金按照协议约定价格（一般远低于市场价格或评估价格）转让给社会投资机构；而第①部分和第⑥部分目前国内尚无统一规定或市场参照。由此可见，在引导基金的委托代理网络中，引导基金与受托管理机构之间的委托代理成本不确定性最大。因此，本文重点对引导基金委托代理网络中的引导基金与受托管理机构之间的委托代理模式进行研究。引导基金是由各级政府部门主导设立的，而不同部门的资金投入、人员以及管理水平存在较大差异。为了发挥政府资金的社会效应与经济效应，引导基金应结合实际情况，选择与受托管理机构适合的委托代理模式，并通过有效的激励约束机制，在保证引导基金目标实现的前提下降低委托代理成本。
２引导基金委托代理模式
在《指导意见》出台前，受限于财政投资政策，各级政府大多委托下属国有企业作为受托管理机构，将引导基金以资本金形式注入受托管理机构，这类模式可称为资本金型。资本金型在国有资产保值增值以及投资目标上无法形成一致，为了解决这一问题，《指导意见》中明确规定“引导基金应以独立事业法人的形式设立”，既解决了引导基金的保值增值考核问题，也解决了引导基金的出资主体问题。而对于引导基金的管理，《指导意见》建议“引导基金可以专设管理机构，负责引导基金的日常管理与运作事务，也可委托符合资质条件的管理机构负责引导基金的日常管理与运作事务”。因此，各级政府设立引导基金时面临３种选择：一是新设事业法人或委托既有事业法人作为受托管理机构，并组建专业团队直接负责日常管理工作；二是新设或委托既有事业法人作为受托管理机构，但并未组建专业团队，而是由事业单位另行委托外部专业团队负责日常管理工作；三是无法新设或委托既有事业法人，则委托外部专业团队同时承担受托管理机构和日常管理工作。针对上述情况，可将引导基金与受托管理机构之间的委托代理模式归纳为直接管理型、委托管理型和代理投资型３种。当然，仍有部分近期新设立的引导基金（如北京市昌平区）采用资本金型委托代理模式。
２．１资本金型
在《指导意见》出台前，引导基金的发展处于探索起步阶段，以资本金形式将引导基金注入受托管理机构，并委托受托管理机构对外发起设立创业投资基金是较为普遍的一种模式。如中关村管委会、苏州工业园区和浦东新区政府分别委托北京中关村创业投资发展中心、中新苏州工业园区创业投资有限公司和上海浦东科技投资有限公司作为受托管理机构。在这种模式下，受托管理机构无法满足国有资产保值增值的考核要求，直接影响了引导基金的发展速度。随着时间的推移，资本金型引导基金的受托管理机构不断调整自身定位，成为创业投资机构或母基金投资机构，逐渐失去了引导基金的地位和作用。如北京中关村创业投资发展中心原为中关村管委会下属的全民所有制企业，负责中关村引导资金的运作和管理，现已改制成为北京中关村创业投资发展有限公司，主营业务也调整为直接投资和母基金投资。而中新苏州工业园区创业投资有限公司经过数次重组，已更名为苏州元禾控股有限公司，成为一家管理数百亿元资金规模的投资控股企业。
２．２直接管理型
一些地方通过新设或委托既有事业法人，在事业法人中专设机构，选聘熟悉创业投资和引导基金运营管理的专职人员，直接负责引导基金的日常管理工作。如财政部、科技部委托既有事业法人“科技部科技型中小企业技术创新基金管理中心”负责管理科技型中小企业创业投资引导基金；北京市经信委委托既有事业法人“北京市中小企业服务中心”，青岛市新设事业法人“青岛市市级创业投资引导基金管理中心”，深圳市新设事业法人“深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室”等作为各地方引导基金的受托管理机构并承担日常管理工作等。
２．３委托管理型
《指导意见》发布后，国内部分省、市虽然新设或委托既有事业法人作为引导基金受托管理机构，但内部没有创业投资专业人员进行日常管理，进而由事业法人委托符合资质条件的第三方机构作为日常管理机构，负责引导基金的日常管理与运作事务。如北京创造·战略性新兴产业创业投资引导基金委托北京市发改委下属事业法人北京市工程咨询公司作为受托管理机构，并由北京市工程咨询公司另行设立全资子公司北京北咨投资基金管理有限公司作为日常管理机构；北京市海淀区创业投资引导基金委托中关村科技园海淀园创业服务中心作为受托管理机构，并由北京中海投资管理公司担任日常管理机构等。委托管理型引导基金的运作模式如图２所示。
２．４代理投资型
《指导意见》发布后，部分政府无法新设或委托既有事业法人作为引导基金受托管理机构，而是沿用了委托企业作为受托管理机构，并承担日常管理工作的方式。为了回避受托管理机构国有资产保值增值考核问题，引导基金并未以资本金形式注入受托管理机构，而是以受托管理机构名义开设由财政部门监管的银行专用账户，只有在经引导基金同意后受托管理机构才能对外拨付资金。如国家发改委、财政部新兴产业创投计划分别选择国投高科技投资有限公司和盈富泰克创业投资有限公司作为受托管理机构；山东省引导基金委托山东省鲁信投资控股集团有限公司作为受托管理机构；安徽省通过公开招标方式选择了上海浦东科技投资有限公司作为受托管理机构；上海市委托上海创业投资有限公司作为受托管理机构等。
３引导基金与受托管理机构激励约束机制
引导基金与受托管理机构之间不论采用何种委托代理模式，双方均应签署委托管理协议，明确双方的权利与义务。因此，为了实现委托代理目标，降低委托代理成本，引导基金应设计有效的针对受托管理机构的激励约束机制。本文通过对目前各级政府引导基金的分析，将激励约束机制的内容归纳为委托成本、委托期限、委托竞争、外部监管、绩效评价等方面。
３．１委托代理成本
如前所述，引导基金对受托管理机构的委托代理成本包括支付给受托管理机构的委托管理费和让渡给受托管理机构的投资收益。（１）委托管理费。委托管理费是对受托管理机构最为有效的激励手段，其计算方式和支付方法直接影响引导基金的运行效率与效果，主要有预算法、利息法和基数法。预算法：根据受托管理机构的人员数量、薪酬水平等确定委托管理费，纳入财政专项预算，分期或一次性支付给受托管理机构。此方式仍采用传统的事业法人管理思路，虽然操作简便，但不利于调动受托管理机构的积极性，也无法吸引优秀人员参与引导基金日常管理。利息法：引导基金不设委托管理费预算，而是将引导基金因滞留在财政专户产生的利息作为委托管理费。此方式存在受托管理机构为了获得委托管理费，而放缓对外参股创业投资企业或对外拨付资金进度，不利于发挥引导基金的引导带动效应。基数法：参照新兴产业创投计划管理方式［１４］，引导基金按年向受托管理机构支付委托管理费，按受托管理机构对外投资额的一定比例、超额累退方式核定。此方式以受托管理机构对外拨付资金的金额和日期为基础计算委托管理费，充分调动了受托管理机构加快设立创业投资企业的积极性。（２）让渡收益。在委托管理型或代理投资型模式中，部分引导基金为了提高受托管理机构的积极性，承诺自创业投资企业回收成本后超出投资本金部分的费用，按一定比例向受托管理机构让渡收益，但同时也伴随着委托管理费的减少或取消。让渡利益将导致受托管理机构的委托管理费不足以支撑其正常运营，从而使其倾向于投资成长期和成熟期项目，以尽快获得让渡收益，这不利于引导基金政策性目标的实现。
３．２委托期限
委托期限即委托管理协议的有效期。为了对受托管理机构进行有效的激励约束，引导基金可以约定相对较短的委托期限（如３年），当受托管理机构工作符合引导基金要求，可在委托期满后续签；如不符合引导基金要求，可及时进行受托管理机构的更换和调整。
３．３委托竞争
资金规模较大的引导基金可以通过引入委托竞争机制，同时选择若干受托管理机构。在引导基金陆续参股创业投资企业过程中，对于资金使用、投资监管以及风险控制表现优秀的受托管理机构，可以增加其委托管理基金数量；否则，可以减少其委托管理基金数量。如国家发改委、财政部在新兴产业创投计划中采用招标形式，选择两家受托管理机构；河南省引导基金也委托了两家受托管理机构，提高了对受托管理机构的激励约束效果。
３．４外部监管
引导基金在运营过程中应充分发挥人大、财政、审计等外部监管机构的作用，共同对受托管理机构进行监管，通过建立引导基金的问责、评价、调查制度，保证受托管理机构按照引导基金的设立宗旨以及委托协议约定进行日常管理。
３．５绩效评价
虽然各地的引导基金都在探索建立受托管理机构的绩效评价方法，但是由于引导基金业务的特殊性，绩效评价指标（ＫＰＩ）的选择及其权重设定尚未形成统一标准，因此现阶段很难对受托管理机构进行定量绩效评价。随着引导基金各项机制的不断完善，在绩效评价制度建立后，可以根据绩效评价结果动态调整受托管理机构的委托管理费，这将有助于形成高效的受托管理机构激励约束机制。
４结论与建议
根据前述归纳与分析，可对引导基金与受托管理机构之间的４种委托代理模式以及５种激励约束手段进行综合比较，如表１所示。为了便于进行委托代理模式比较，本文对委托管理型中的受托管理机构和日常管理机构仍合称受托管理机构。根据表１，各级政府在选择引导基金的受托管理机构之前，要明确委托代理模式与激励约束机制。具体建议为：（１）委托代理模式取决于激励约束机制。在委托管理模式、费用计算及支付方式上，如财政资金较为充裕，可采用基数法，并结合实际情况采用委托管理型或代理投资型模式；如财政资金较为紧张，可采用预算法，并选择直接管理型模式；如财政资金无法承担委托管理费，可结合实际情况采用资本金型模式（或采用基于利息法的直接管理型模式）。（２）由于资本金型模式无法平衡引导基金主管部门与国资考核体系之间的关系，因此引导基金自参股创业投资企业后退出的资金无法直接返回财政。在资本金型模式下，引导基金并不需向受托管理机构支付委托代理成本，而且委托期限、委托竞争等激励约束机制也很难发挥作用。因此，建议新设引导基金尽量回避采用此模式。（３）直接管理型模式下较难引入受托管理机构竞争机制，具有较强的委托代理风险和从业人员道德风险。（４）委托管理型和代理投资型模式兼顾了政府与市场的需求，可由专业团队进行引导基金的日常管理，但委托管理型不符合《指导意见》，在合规性上略有瑕疵。因此，委托管理型是目前既符合政策要求，又能较好体现“政府引导，市场运作”宗旨的委托代理模式。（５）建议财政部门基于基数法对受托管理机构支付委托管理费，尽量避免采用让渡收益方式作为受托管理机构的激励手段。（６）建议各级政府应尽快建立引导基金及受托管理机构的评价体系，建立有效、可操作的绩效考核制度，逐步完善引导基金的激励约束机制。
作者：孟兆辉 李蕾 谭祖卫 刘春晓 单位：北京北咨投资基金管理有限公司 北京信息科技大学